山地風電工程建設管理的問題分析與對策研究

丁愛軍，李 琳

(五凌電力有限公司，湖南 長沙410004)

截止2018年9月，我國風力發電裝機容量達到17 592萬kW，較2009年底的1 760萬kW累計翻了10倍。風力發電裝機量持續多年保持高位增長，未來幾年仍將是風力發電發展的大好時機。風力發電裝機量在中國地區之間成不均勻分部狀態，西北、東北區域2017年底的新能源滲透率分別達到93%、100%，華東、華中、南方地區新能源滲透率仍不足20%，風力發電裝機量重點已向中東南部地區轉移。中東南部地區以山地或丘陵為主，山地風電已成為新一輪風電發展的重點。

山地風電項目由于占地面積大、機位分散、地形復雜、交通不便、氣候多變的特點，其本身工程施工難度和建設風險都比較大，對工程建設管理水平要求比較高。近年來，“綠水青山就是金山銀山”環保理念驅使下的國家環保政策逐步趨嚴，江西豐城事故后“安全發展、生命至上”安全理念推動下企業最嚴厲的安全懲處制度逐步頒布執行，進一步提高了山地風電項目工程建設管理要求。然而，目前國內企業工程建設項目管理水平普遍介于個性化管理階段和規范化管理階段之間，山地風電項目工程建設管理主要還是靠經驗，很少形成標準化的管理方法和流程，這就容易導致工程建設管理問題，而且一些突出問題在不同項目間反復出現。2013年-2018年國內發生十幾起風機倒塌事故，2017年山東煙臺某風電場80臺風機因影響鳥類遷徙全部拆除，2017年云南某風電場140臺風機混凝土基礎有134臺強度不達標，2018年湖南某風電場2臺風機因航線問題進行移機，2018年國內多個省區因環保和生態紅線問題叫停多個在建風電項目。隨著黨的“十九大”后國家主要矛盾的調整，我國各行各業的發展趨勢將會由追求發展規模和發展速度轉化為更加注重發展質量與發展效益的可持續發展，山地風電在新一輪的開發建設中必須要對之前出現的一些問題進行系統性的研究與解決。

1 調查對象與研究方法

本文調查對象為國家電力投資集團五凌電力有限公司近年來投資建設的12個風電場項目，分別是窯坡山風電場、荊竹山風電場、大青山風電場、東崗嶺風電場、新邵龍山風電場、漣源龍山風電場、上江圩風電場、紫云山風電場、松木塘風電場、哈科迪風電場、古浪風電場、大舌頭風電場，其中湖南9個、云南1個、甘肅1個、山西1個。各風電項目基本情況見表1。

表1 窯坡山等12個風電場項目基本情況表

采用德爾菲法和電話訪談相結合的方法，通過對12個項目的投資建設方項目經理進行問卷調查或電話溝通，從工程項目管理的組織機構、前期管理、設計管理、采購管理、安全管理、質量控制、進度控制、造價控制、水保環保、溝通管理、信息管理、收尾與驗收管理12個維度，識別各項目在工程建設管理過程中發生的問題事件，并對其進行歸納整理。

統計問題事件在不同項目之間發生的頻次并進行賦分，在12個項目上均發生的問題事件賦12分，在其中11個項目上發生的問題事件賦11分，以此類推，得出問題事件發生的頻率分值。按照問題對項目安全、質量、進度和造價等指標影響的嚴重程度由各項目經理進行打分，分別是災難的5分、危險的4分、重大的3分、顯著的2分、可忽略的1分，對各項目經理的打分進行加權平均，得出問題事件嚴重程度分值，問題事件嚴重程度打分表見表2。將問題事件發生的頻率分值乘以問題事件嚴重程度分值，最終得出問題等級分值，得分20分以上的問題事件予以重點研究，提出應對策略。

表2 問題事件嚴重程度打分表(滿足其一)

2 山地風電工程建設管理問題分析

經調查，12個項目經理均反饋了問題事件調查表，從12個維度共反映出問題事件81個。問題事件在不同項目之間發生的頻次見圖1。

圖1 問題事件發生頻率賦分

經調查，12個項目經理均反饋了問題事件嚴重程度賦分值表，通過計算得出問題事件嚴重程度加權平均分值，見圖2。

圖2 問題事件嚴重程度加權分

按照問題事件發生頻率分值乘以問題事件嚴重程度分值，得出的問題事件等級分值。問題事件發生頻率-嚴重程度相關性見圖3。

圖3 問題事件等級發生頻率-嚴重程度相關圖

問題事件等級分值20分以上的問題事件11件，占比14%，是研究解決的重點。問題事件等級分值比重見圖4。

圖4 問題事件等級分值比重

3 主要問題及對策

本文重點對問題事件等級得分20分以上的11個問題事件予以研究，提出應對策略。主要問題事件見表3。

表3 主要問題事件

3.1 項目部本土化員工隊伍不穩定

該問題事件發生頻率10分，嚴重程度3.75分，問題等級37.50分，在所有問題事件中排名首位。

問題分析：項目部人員構成分為委派員工和本土化員工，委派員工由五凌公司或常規電廠抽派，本土化員工為直接與項目公司簽訂勞動合同的校園招聘新員工或部分社招人員。由于同崗位的委派員工與本土化員工在身份、晉升渠道、薪酬福利、人才流動等方面存在差異，本土化員工普遍存在工作積極性不高、易在項目部內部形成小團體等問題，甚至稍微積累一點工作經驗后集體跳槽，造成項目部工作在一定時間段內癱瘓。

應對策略：破除人員身份“兩張皮”壁壘，推行本土化員工整體并軌。本土化員工納入五凌公司集中統一管理，執行公司統一的用工、分配及福利政策。這樣能夠充分調動本土化員工積極性，有利于提高本土化員工對企業的認可度，增強凝聚力，留住優秀人才。但需注意利益再分配后非本土化員工工作積極性問題。

3.2 風機基礎混凝土質量缺陷

該問題事件發生頻率11分，嚴重程度3.08分，問題等級33.92分，在所有問題事件中排名第2位。

問題分析：風機基礎混凝土澆筑方量在600 m3左右，五凌公司要求必須在12 h以內一次性澆筑成型。由于拌和站設備故障、運輸與入倉設備故障、突發惡劣天氣等因素影響，造成混凝土澆筑中斷時間過長，11個項目出現了混凝土初凝導致報廢的質量事故，費用和工期損失嚴重。由于原材料、配合比、施工過程、養護的檢查、驗收、監控不嚴，澆筑成型的風機基礎存在強度偏低、裂縫、蜂窩麻面等質量缺陷，影響混凝土使用耐久性。

應對策略：督促參建各方特別是施工方嚴格執行強制性標準條文。嚴格開倉澆筑審批，不僅驗收倉面和原材料備料與抽檢，更要重點檢查拌和設備健康狀況、運輸設備運輸能力與健康狀況、入倉設備健康狀況與備用情況、道路狀況和氣象條件，以及突發情況下應急工作準備情況。嚴格澆筑過程質量管控，重點監督施工配合比調控和監理旁站情況，推行遠程視頻監控，落實測溫與養護措施。加強混凝土檢測評定，監督試塊的制作與養護，委托第三方開展試塊抗壓強度檢測或鉆孔取芯強度檢測。

3.3 招標選擇不到優秀承包企業

該問題事件發生頻率10分，嚴重程度3.33分，問題等級33.33分，在所有問題事件中排名第3位。

問題分析：長期以來，建筑市場一直處于供大于求、惡性競爭的不良發展態勢中，部分施工企業以低價中標獲取工程后再以高價索賠的方式實現盈利[1]。此外，由于建筑市場廣泛缺乏誠信機制，違約成本低、懲治力度小，假借資質投標、違法轉包分包等問題異常突出。因此，建設單位招標往往選擇不到優秀的施工企業，造成工程建設安全質量隱患和進度延期風險，苦不堪言。

應對策略：呼吁國家主管部門或行業協會通過市場配套相應的政策法規和擔保、懲處機制，改善不理性的市場競爭環境。招標人做好招標前準備工作，減少標書漏洞，采取科學合理的評標與定標方法，降低一些投標人鉆空子的機會。建設單位加大違約懲處力度，通過建立完善紅名單和黑名單方式健全承包商準入機制。

3.4 微觀選址未考慮綜合效益最大化

該問題事件發生頻率8分，嚴重程度4.00分，問題等級32.00分，在所有問題事件中排名第4位。

問題分析：目前對微觀選址的理解和認識更多聚焦于風能資源特性，對山地風電場風況特性的研究相對較少，對微觀選址的研究也較少關注風電場建設本身工程特性[2]。由于重視程度不夠、時間與資源投入不足等原因，山地風電微觀選址往往以風能資源好壞作為機位與機型選擇的唯一評判標準，沒有綜合考慮邊坡、地質災害、施工、環境、投資等其他因素，造成部分機位施工難度大、投資高、環境破壞嚴重，全壽命周期綜合效益并非最優。

應對策略：建設單位要高度重視并深度參與微觀選址工作，綜合考慮發電量與邊坡、地質災害、施工、環境、投資之間的關系，花足時間逐個機位開展設計方案比選，確保所選機位全壽命周期綜合效益最優。根據各機位的風能風況進行個性化設計，按照實際情況進行風機混搭配置。委托第三方開展微觀選址初步設計成果復核與優化。

3.5 項目建設制約性因素排查不清

該問題事件發生頻率6分，嚴重程度4.90分，問題等級29.50分，在所有問題事件中排名第5位。

問題分析：由于建設單位有關人員對新時期國家相關法律法規的認識不夠和對有關政策風險研判有偏差，在項目前期制約性因素排查不清和項目開工合法性手續辦理不齊的情況下，主觀冒進，急開工，唯進度目標至上而致風險于不顧，導致項目違法違規被迫暫停或取消，相關人員受到嚴肅處理，公司產生重大經濟損失，企業形象受損。

應對策略：深前期，全面獲取環評、水保、接入等前期支持性文件，深入開展航線、軍設、候鳥通道、輸變線路、生態紅線等影響因素排查。嚴開工，嚴格審核國土林業批文等各項開工條件，不合法合規不開工，加大違法違規開工的內部懲罰力度。積極補救，對于已違規的項目，主動積極協調政府有關部門，采取補救措施，減免或減輕處罰。

3.6 土石方挖填棄超征地邊線

該問題事件發生頻率7分，嚴重程度4.08分，問題等級28.58分，在所有問題事件中排名第6位。

問題分析：由于受客觀條件限制，部分機位和道路布置在懸崖峭壁處，施工過程中容易產生渣土溜坡破壞大面積植被。由于主觀上想要節約成本，施工單位在土石開挖過程中往往在監管缺位的地方冒險進行拋渣、棄渣，致使紅線外林地破壞。此外，還存在因設計失當導致的超占林地。超占林地屬于違法行為，一經查實，將對項目公司和相關責任人進行處罰，性質嚴重者將追究相關人員的刑事責任。

應對策略：施工前在陡坡處增加臨時攔擋措施，后期待具備條件后施工永久性擋墻。在道路、風機平臺設計階段就要合理布置棄渣場，施工期間必須對開挖外露面及開挖土石方棄渣嚴格管控，所有開挖棄渣運至棄渣場。增強施工管理人員尤其是挖掘機司機生態保護意識，嚴格禁止隨意甩渣。回填區開挖成臺階狀，分層回填壓實，防止填方區不穩定產生垮塌。

3.7 設計深度不足啟動招標

該問題事件發生頻率9分，嚴重程度3.00分，問題等級27.00分，在所有問題事件中排名第7位。

問題分析：由于設計單位任務繁重和設計人員能力不足的原因，或建設單位項目急著開工的原因，在招標設計未達到施工圖深度、精度的情況下，即使用“白圖”和估算投資啟動招標，招標文件工程量清單不準確，技術要求不清楚，投標人不能準確報價或投標人利用設計漏洞投標，合同實施過程中邊界條件發生大的改變，導致大量設計變更和合同糾紛。

應對策略：建設單位要給設計人員留足合理的設計工期，督促設計單位確保資源投入，除主機設備外，其他工程應在招標前完成施工圖設計并使用施工圖招標。委托第三方設計單位對招標設計成果進行專業評審。在條件具備的情況下積極推行EPC總承包。

3.8 阻工窩工現象頻發

該問題事件發生頻率8分，嚴重程度3.17分，問題等級25.33分，在所有問題事件中排名第8位。

問題分析：山地風電建設點多線長，占用林地面積大，歷史遺留的林權糾紛矛盾在補償費用利益驅使下大規模爆發，導致山地風電建設阻工不斷。山地風電阻工大體包括場內征地補償矛盾引發的阻工、場外大件設備運輸引起的阻工和施工隊伍內部勞資糾紛阻工。阻工導致施工設備和人員的窩工，打亂既定的施工計劃，造成工期延期和費用增加。

應對策略：高度重視征地拆遷工作，推行“先征地、后工程”管理思路。強化輿論宣傳，利用多渠道營造良好的建設氛圍。建立完備的協調機制，充分依靠地方政府及時化解矛盾糾紛問題。尊重老百姓合法權益，堅決打擊無理訴求，維護公平正義。進度款結算中扣留農民工工資保證金，必要情況下由建設方代為支付。

3.9 施工期水土流失嚴重

該問題事件發生頻率6分，嚴重程度3.83分，問題等級23.00分，在所有問題事件中排名第9位。

問題分析：山地風電場項目一般施工建設周期短，土建施工的時段更為集中，月挖填土石方平均在10萬m3以上，擾動強度大，高強度的土石方開挖、填筑、搬運、堆置等施工，加上以線狀為主的作業條件復雜，都容易造成水土流失[3]。土石方施工期間，由于永久排水系統尚未形成，臨時排水、擋護措施效果不佳，導致水土流失嚴重。水土流失嚴重容易引發社會環保事件，常被一些項目反對者利用，給項目帶來不可估量的損失。

應對策略：科學安排項目建設進度計劃，避免雨季開展大規模土石方施工。永臨結合，臨措先行，擋疏并用，以疏為主，確保實現施工期間水流有序排放。督促“三同時”落地，重點做好施工期間裸露土及時覆綠，減少水流對表土的沖刷。

3.10 項目資料管理不規范

該問題事件發生頻率11分，嚴重程度2.08分，問題等級22.92分，在所有問題事件中排名第10位。

問題分析：參建各方資料管理人員大部分是兼職資料員，沒有經過系統的資料管理培訓，對于項目建設過程資料無法按照規范進行收集和歸檔。項目建設前期，建設單位沒有發揮主導作用，未能正確引導參建各方如何進行歸檔。施工單位驗收資料較多，內部資料編制責任劃分不清。各工序施工驗收資料編制拖沓，驗收時無法提供驗收資料。

應對策略：委托項目管理咨詢機構建立項目資料管理平臺，組織相關人員進行培訓，實現參建各方資料流轉和歸檔在平臺上進行。

3.11 水保環保驗收推進困難

該問題事件發生頻率7分，嚴重程度3.00分，問題等級21.00分，在所有問題事件中排名第11位。

問題分析：建設項目水保環保專項驗收在2017年9月、10月相繼出臺政策，由行政部門驗收改為建設單位自主驗收，政府行政部門進行事后監管。自主驗收政策的出臺，實際上是對建設項目環保水保要求的提高，尤其是山地風電項目生態環境比較脆弱，項目建設對生態環境的擾動又比較大，生態恢復時間慢、難度大。水保環保“三同時”制度在實際施工時難以完全落實到位，清表時表層土未能有效收集存放利用。水保環保專項驗收技術評估單位介入項目較晚，不能在施工過程中提供與專項驗收有關的指導性意見。

應對策略：項目參與各方應提高思想認識，全程高度重視項目水保環保工作，建設單位在水保方案、環境影響報告書編制及評審時要確保措施可行性，盡早委托水保環保監測單位，以監測結果指導水保環保措施有針對性的實施。督促施工單位編制水保、環保施工方案，確定施工重點、難點，制定針對性措施。嚴格要求施工單位表土收集存放，后期用于水保環保措施中。承擔水保、環保專項驗收的技術評估單位可提前介入，全程參與，發現實施過程中的水保環保問題應及時提出，并提供整改意見和相關要求[3]。

4 結 語

本文在調查12個山地風電工程建設管理問題的基礎上，對此類問題按照發生的頻率和產生的后果進行定量分析，以此形成問題的嚴重性排序，并對排序靠前的部分問題進行研究，分析其產生的原因和造成的后果，嘗試性地提出解決措施，為今后山地風電工程建設管理提供預控的方向和手段，避免相同問題重復犯錯，消除或降低犯錯成本。受限于被調查項目的管控模式和作者本人的立場與經驗，本文對問題分析深度和應對策略方面均具有一定的局限性，需同行在實踐中不斷完善。