航空器突發事件應急救援響應等級優化及索引

□ 廣州白云國際機場 宋亞勝 馬發濤 中國民航管理干部學院 熊康昊/文

航空器突發事件應急救援響應等級（以下簡稱“應急救援響應等級”）是指導機場應急救援保障單位快速響應并實施相應救援活動的重要指令及依據，直接影響航空器應急救援活動開展的效率和效果。

根據《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則（CCAR-139-II-R1）》（以下簡稱《規則》）第八條：“航空器突發事件的應急救援響應等級分為：

原地待命：航空器空中發生故障等突發事件，但該故障僅對航空器安全著陸造成困難，各救援單位應當做好緊急出動的準備。

集結待命：航空器在空中出現故障等緊急情況，隨時有可能發生航空器墜毀、爆炸、起火、嚴重損壞，或者航空器受到非法干擾等緊急情況，各救援單位應當按照指令在指定地點集結；

表1：航空器突發事件分類

緊急出動：已發生航空器失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況，各救援單位應當按照指令立即出動，以最快速度趕赴事故現場。”

理論上講，原地待命、集結待命和緊急出動三類等級應該能覆蓋所有航空器突發事件，見表1。

但是，經過長期實踐檢驗，現有的應急救援響應等級設置可能未能完全解決這一問題；并且，目前大多數機場并沒有針對具體突發事件，做出具有指導性的應急救援響應等級索引，不利于救援活動的快速實施。

表2：三類等級適用的范圍及航空器突發事件類型

因此，本文在法規的規范下，從救援實際出發，分析現有等級設置存在的問題，給出優化思路；并以白云機場的實踐與探索為例，給出白云機場的解決方案；最后，對每類航空器突發事件進行適用性分析，形成航空器突發事件應急救援響應等級分級索引（僅列出部分內容）。

現狀及問題

根據法規原文，結合表1可以得出這三類等級的適用范圍及航空器突發事件類型，見表2。

對比表1與表2的內容，可以看出，三類等級未能完全覆蓋所有航空器突發事件，主要是未能覆蓋尚未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”的地面遇險事件和部分航空器地面受非法干擾事件，如航空器地面相撞，但未起火、爆炸；地面火警；中斷起飛；偏出滑行道或聯絡道；駛入草地等非鋪筑道面；地面發現爆炸物等情況。

造成這種情況的主要原因是《規則》在適用范圍與應急救援響應等級設置方面存在一些不協調的情況。

從《規則》原文出發，其適用范圍本身可能就不包含未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”的地面遇險事件。

讓我們再回到這部規章的第三條“本規則所指民用運輸機場突發事件指在機場及其鄰近區域內，航空器或者機場設施發生或者可能發生的嚴重損壞以及其它導致或者可能導致人員傷亡和財產嚴重損失的情況。”，里面清晰地闡述了“……航空器……發生或者可能發生的嚴重損壞……”。

很顯然，大部分地面遇險事件均達不到這一標準，這時只有兩種選擇：要么將地面遇險事件排除在本部規章適用范圍之外；要么將其劃歸到“其它導致或者可能導致人員傷亡和財產嚴重損失的情況”。

表3：白云機場“應急救援響應等級/行動指令”適用范圍、要求及事件類型

如果將其排除在外，不僅會給實際工作帶來很多困擾，而且將未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”的地面遇險事件排除出本部規章的適用范圍，也不符合本規章的初衷和立法精神。

因為，第一，此類事件雖然達不到“……航空器……發生或者可能發生的嚴重損壞……”這一標準，但本部規章中明確有“其它導致或者可能導致人員傷亡和財產嚴重損失的情況”，此類事件顯然符合這一描述；第二，從實際工作來看，處置此類事件，也需要規章的支持和規范，否則此類事件的處置工作，就會變成真空地帶，就有可能導致處置失敗或事態升級。

因此，筆者認為無論在理論還是實踐層面，均應該將此類事件納入本部規章或應急救援的適用范圍；但這樣的話，應急救援響應等級設置就需要調整和優化。

優化思路

如前所述，在應急救援響應等級設置方面，“原地待命、集結待命”兩類等級主要針對航空器在空中發生的各類緊急情況，包括故障及非法干擾等；“緊急出動”則主要針對“已發生航空器失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”。

那么，未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”的地面遇險事件屬于哪個應急救援響應等級？ “原地待命”、“集結待命”是針對航空器空中狀態的，顯然不太合適；“緊急出動”則是針對“已發生航空器失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”，也太適合。

表4：白云機場航空器突發事件應急救援響應等級分級索引

目前機場針對類似事件通常有三種做法：

其一，認為類似事件，達不到航空器突發事件標準，不屬于應急救援活動，不啟動應急響應，僅作為飛行區內不安全事件進行處置。

這種做法，在實際處置過程中，最為危險，而且已經多次出現。前文已經詳細討論過，雖然類似事件一般不屬于“航空器……發生或者可能發生的嚴重損壞”，但是卻屬于“其它導致或者可能導致人員傷亡和財產嚴重損失的情況”，依然適用于本部規章，屬于第七條中的“涉及航空器的其它突發事件”，因此，依然要啟動應急響應，開展相應的應急救援活動。

其二，不發布應急救援響應等級，直接啟動相應預案，指揮部署應急救援保障單位開展處置工作。

這種做法從實際效果來看，不存在大的問題。但是，如果從救援活動的符合性和合理性來看，“不發布應急救援響應等級”這一動作，一方面在法規層面不符合要求，因為法規中只規定了“非航空器突發事件的應急救援響應不分等級。發生非航空器突發事件時，按照相應預案實施救援?！保碚撋?，只要是發生航空器突發事件，均需發布相應的應急救援響應等級；另一方面，在實際運作中，會給參與救援的單位帶來困擾，比如消防車到位時間是否要符合“3分鐘”規定，救援車輛是否能不受機場內時速限制等。

其三，發布“緊急出動”應急救援響應等級，開展相關處置活動。

這種做法既不符合法規要求，而且有可能導致響應過度的情況出現。因為，“緊急出動”的適用范圍是“已發生航空器失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”，要求“各救援單位應當按照指令立即出動，以最快速度趕赴事故現場?！?；很顯然，類似航空器在停機位發生火警、航空器駛入草地等非鋪筑道面等尚未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞”的情況，啟動“緊急出動”，顯然不太適合。

綜合上述分析，筆者認為“原地待命、集結待命和緊急出動”三類等級并不能完全覆蓋所有航空器突發事件，有必要在應急救援實踐中，依托法規內容，增加相應的應急救援響應等級，并實現分級索引，指導應急救援工作快速實施。

白云機場的實踐與探索

（一）等級設置優化

基于對上述問題的認識，結合白云機場長期應急救援實踐經驗，白云機場一方面將“應急救援響應等級”，簡稱為“行動指令”，更加精準地描述這一動作的性質和要求；另一方面，根據航空器位置、緊急程度以及地面救援需要，在“緊急出動、集結待命和原地待命”3種行動指令的基礎上，增設“立即處置”行動指令，即航空器在地面發生除失事、爆炸、起火、嚴重損壞之外的遇險情況，相關救援單位按照指令立即前往現場，在現場總指揮的指揮下，開展應急處置工作。

調整后的白云機場“應急救援響應等級/行動指令”適用范圍、要求及事件類型見表3。

需要特別注意以下兩點：第一，增設的“立即處置”行動指令，是在規章的基礎上，對原有三類等級的補充，與現有應急救援響應等級并不存在替代關系，不影響其他應急救援響應等級的使用；第二，“立即處置”的各項處置要求可以參照“緊急出動”執行，但并不具備法規效力，只是機場內部的規定和要求。

（二）分級索引

在調整后的應急救援響應等級基礎上，白云機場根據長期實踐經驗，對每類航空器突發事件進行了適用性分析，形成了航空器突發事件應急救援響應等級分級索引，見表4。表中僅列舉一部分內容，供讀者參閱。

總結：

本文通過對比分析，認為現有應急救援響應等級并不能完全覆蓋航空器突發事件，主要是未達到“失事、爆炸、起火、嚴重損壞等情況”的地面遇險事件和部分航空器地面受非法干擾事件；然后，分析了造成這一問題的內在矛盾，剖析了機場現有的三種做法，進而提出了增設一個“應急救援響應等級”的優化思路；最后，以白云機場的實踐與探索為例，給出了白云機場的解決思路，即增設“立即處置”，并對每類航空器突發事件進行適用性分析，形成航空器突發事件應急救援響應等級分級索引（僅列出部分內容）。