加強(qiáng)民航應(yīng)急預(yù)案管理工作的建議

□ 任小松/文

民航應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀

2003年“非典”過后，民航系統(tǒng)積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急工作的總體部署，啟動了應(yīng)急預(yù)案編制工作，截至2010年《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》（CCAR-397）出臺之前，可以說民航的應(yīng)急工作主要是靠應(yīng)急預(yù)案在進(jìn)行規(guī)范，特別是各單位的“總體預(yù)案”或者“綜合預(yù)案”，對規(guī)范民航應(yīng)急工作、構(gòu)建民航應(yīng)急管理體系起到了重要作用。十多年來，在各單位共同努力下，民航的應(yīng)急預(yù)案體系初步形成，應(yīng)急預(yù)案在近年來民航應(yīng)對突發(fā)事件過程中也發(fā)揮了一定作用。

但也要看到，建設(shè)民航應(yīng)急預(yù)案體系過程中還存在一些問題，突出體現(xiàn)在各單位對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)識不統(tǒng)一，預(yù)案體系不科學(xué)、不健全，預(yù)案編制環(huán)節(jié)不規(guī)范，預(yù)案培訓(xùn)演練落實(shí)不到位等方面，導(dǎo)致了預(yù)案針對性、實(shí)用性、可操作性、銜接性不強(qiáng)等問題。此外，民航應(yīng)急監(jiān)察員較為集中地反映，參照現(xiàn)行規(guī)章對企業(yè)開展應(yīng)急預(yù)案監(jiān)管存在依據(jù)不足問題。這些問題的暴露，有一些客觀因素，但深層次的原因是管理不到位造成的。

加強(qiáng)民航應(yīng)急預(yù)案管理工作需要解決的幾個(gè)問題

（一）對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)識問題有待轉(zhuǎn)變

我國民航很早就推行了供機(jī)組處置空中突發(fā)情況的快速檢查單，各單位也針對劫機(jī)、空難等重大事件制定了相應(yīng)的應(yīng)對方案，這類方案特點(diǎn)是操作性強(qiáng)卻普遍存在缺乏事前應(yīng)急準(zhǔn)備的內(nèi)容，也就是我們過去常說的“重處置，輕準(zhǔn)備”。2005年民航局成立應(yīng)急辦后，行業(yè)內(nèi)各單位開始按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》格式編制預(yù)案，在當(dāng)時(shí)，這類預(yù)案確實(shí)發(fā)揮了規(guī)章缺失情況下建立應(yīng)急管理體系的作用，但也正因此造成了預(yù)案篇幅長、不好用等問題，應(yīng)急預(yù)案“沒用”的聲音也曾一度出現(xiàn)。近年來國家、民航行業(yè)對應(yīng)急預(yù)案的理解思路在不斷調(diào)整，應(yīng)急預(yù)案作為“規(guī)范事前、事中、事后應(yīng)對突發(fā)事件行動方案”的屬性被主流廣泛認(rèn)可，業(yè)內(nèi)一些單位也積極嘗試向此方向優(yōu)化預(yù)案，取得了較好效果。作為民航應(yīng)急工作從業(yè)者，要及時(shí)在對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)識上轉(zhuǎn)變思路，才能有針對性地開展預(yù)案管理工作。

（二）科學(xué)、健全的應(yīng)急預(yù)案體系亟待建立

針對如何構(gòu)建民航應(yīng)急預(yù)案體系，現(xiàn)行的民航規(guī)章僅對行業(yè)管理部門提出了要求，而民航企業(yè)預(yù)案體系如何構(gòu)建，行業(yè)管理部門、地方政府、企業(yè)之間預(yù)案如何有機(jī)融合等問題還需要進(jìn)一步研究明確。當(dāng)前，行業(yè)預(yù)案體系存在橫向、縱向上融合不足，層級界定不清晰，銜接不到位等問題，建立科學(xué)、健全的預(yù)案體系，要重點(diǎn)理清民航企業(yè)、地方政府與行業(yè)主管部門預(yù)案的關(guān)系，進(jìn)一步明確管理部門內(nèi)部（民航局、管理局、監(jiān)管局）預(yù)案的關(guān)系，按照各自職責(zé)分工有針對性開展具體工作，使應(yīng)急預(yù)案管理方面企業(yè)的主體責(zé)任、地方政府的屬地責(zé)任、行業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任得到真正落實(shí)。

（三）應(yīng)急預(yù)案編制的環(huán)節(jié)必須規(guī)范

在CCAR-397出臺后的幾年，是行業(yè)預(yù)案編制的高峰，各單位先后編制了一系列的應(yīng)急預(yù)案，解決了從無到有的問題，但是由于缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和規(guī)范的編制程序，往往一個(gè)單位預(yù)案編寫任務(wù)下達(dá)后，應(yīng)急辦一兩個(gè)人用兩個(gè)月就編完了，按經(jīng)驗(yàn)編、層層抄的現(xiàn)象層出不窮，預(yù)案千篇一律、流于形式的問題普遍存在，導(dǎo)致行業(yè)應(yīng)急預(yù)案整體質(zhì)量不高。編制應(yīng)急預(yù)案必須要抓住規(guī)范編制環(huán)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，參照《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》和《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，“立足實(shí)際提前做好規(guī)劃”、“成立編制組織機(jī)構(gòu)明確分工”、“做好風(fēng)險(xiǎn)、能力評估”、“充分征求相關(guān)方意見”等環(huán)節(jié)必須落實(shí)，才能從根本上解決應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性、實(shí)用性的問題。

（四）嚴(yán)密的應(yīng)急預(yù)案管理程序必須建立

當(dāng)前實(shí)際工作中存在一個(gè)怪現(xiàn)象，仍有個(gè)別單位認(rèn)為編制預(yù)案就是為了落實(shí)局方要求、應(yīng)付檢查，對應(yīng)急預(yù)案采取的態(tài)度是“用者不編，編了不用，應(yīng)急后不評，發(fā)現(xiàn)問題不改”，這是對安全工作的嚴(yán)重漠視和對安全底線的嚴(yán)重踐踏。但也要反思，在行業(yè)對安全高度重視，監(jiān)管力度空前嚴(yán)格的當(dāng)下，出現(xiàn)這種現(xiàn)象一定是系統(tǒng)出了問題，要根本上發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的核心作用，必須要建立一套嚴(yán)密的應(yīng)急預(yù)案閉環(huán)管理程序，在局方的監(jiān)督、引導(dǎo)下，推動企事業(yè)單位嚴(yán)格落實(shí)，才能做好應(yīng)急預(yù)案管理工作科學(xué)、有效的閉環(huán)管理。

有關(guān)工作建議

應(yīng)急預(yù)案管理是民航行業(yè)應(yīng)急工作的重要組成部分，各級行政管理部門負(fù)有對民航企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)指導(dǎo)和監(jiān)管的雙重職責(zé)；而落實(shí)行業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理工作要求，加強(qiáng)自我管理是民航企事業(yè)單位的責(zé)任。做好應(yīng)急預(yù)案管理工作，必須局方、企業(yè)共同配合，形成合力。

（一）建立程序，規(guī)范關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)

目前民航有近30部規(guī)章對應(yīng)急預(yù)案管理工作的不同方面提出了要求，行業(yè)開展應(yīng)急預(yù)案管理工作主要通過行政命令和行政檢查手段實(shí)施，系統(tǒng)化、制度化的管理模式?jīng)]有完全形成。要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)盡快出臺民航應(yīng)急預(yù)案管理辦法方面的措施，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的“規(guī)劃、編制、發(fā)布、備案、演練、修訂、培訓(xùn)、宣傳教育”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建一套系統(tǒng)性管理標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各單位參照執(zhí)行。此外還要結(jié)合實(shí)際情況，梳理現(xiàn)行規(guī)章相關(guān)條款，使規(guī)章體系中的預(yù)案管理內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。

（二）理清職責(zé)邊界，強(qiáng)化責(zé)任

一方面局方要強(qiáng)化對企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理工作指導(dǎo)、監(jiān)管職責(zé)，深入落實(shí)民航行政監(jiān)管模式改革精神依法依規(guī)開展應(yīng)急預(yù)案監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)責(zé)任；要結(jié)合典型案例積極組織開展總結(jié)分析，指導(dǎo)各單位修訂完善預(yù)案工作；要主動加強(qiáng)對企業(yè)預(yù)案編制、修訂、培訓(xùn)、演練等工作的指導(dǎo)。另一方面，民航企業(yè)是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的主體，要主動加強(qiáng)自我管理，落實(shí)局方提出的建立應(yīng)急預(yù)案體系、制定編制計(jì)劃、落實(shí)機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、明確職責(zé)、向局方備案等方面要求。

（三）加強(qiáng)研究、總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)

一是要加強(qiáng)理論研究，充分利用安全能力建設(shè)項(xiàng)目、專題研究、出國培訓(xùn)等途徑，加強(qiáng)對發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)其他行業(yè)預(yù)案體系建設(shè)、管理程序、新方法和新技術(shù)的整理分析，為行業(yè)提供參考。二是要總結(jié)推廣行業(yè)內(nèi)具有示范性的做法，推廣已完成的民航應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)研究成果和東航、廈航等單位預(yù)案表單化的創(chuàng)新試驗(yàn)成果，為企業(yè)提供指導(dǎo)。三是要積極開展新技術(shù)試點(diǎn)，跟蹤國內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案研究理論成果，組織預(yù)案模塊化、預(yù)案“任務(wù)樹”動態(tài)管理等技術(shù)的理論轉(zhuǎn)化試點(diǎn)。