新時期互聯網地圖服務監管路在何方？

◎ 王維 許天澤

隨著地理信息采集、傳輸和使用愈加便利，地理信息安全隱患問題也隨之更加突出。由于國內地理信息產業整體逐步開放的趨勢不可逆轉，互聯網地圖作為“互聯網+地理信息”的具體體現，其在國內的整體服務流程亟須形成有效的監管體制。2017 年7 月1日正式實施的新《測繪法》，針對互聯網地圖服務發展的最新態勢和監管過程中存在的問題，修改和新增了相關條款，為新時期互聯網地圖服務監管提供了法律依據。

一、互聯網地圖服務發展現狀

截至2017 年6 月，中國網民規模達到7.51億，占全球網民總數的五分之一。互聯網普及率為54.3%，超過全球平均水平4.6 個百分點。近年來，地理信息產業被國務院確定為戰略性新興產業，并保持年均25%的增長率，基于地理信息的新型應用和服務也成為大眾創業、萬眾創新的重要領域。作為互聯網及地理信息技術高度融合的產物，互聯網地圖集成了各類政治、經濟、文化信息，以及公民個人行為信息，形成了具有不可估量價值的“大數據”，其相關服務也被推至時代浪潮的前端。為了準確把握和順應時代發展的新節奏，國內外大型互聯網企業如谷歌、微軟、蘋果、百度、騰訊、阿里巴巴等均不甘人后，紛紛推出互聯網地圖服務。

互聯網地圖服務包括地理位置定位、地理信息上傳標注、地圖數據庫開發三項內容，通過無線互聯網絡調用的地圖也屬于互聯網地圖服務范疇。其中，通過網絡登載的涉及行政區劃、交通、旅游等有關專題地圖，憑借其形象直觀、負載豐富等特點，極大地增強了網絡信息的可讀性和生動性，已被各類網絡用戶廣泛使用。而隨著移動互聯網技術和相關應用的深入推廣，地圖聯系各類信息的紐帶作用被最大程度地激發出來，作為移動互聯時代的一種新潮流，上網按照地圖尋找餐館美食、查詢最佳行駛路線以及根據實時定位進行網絡簽到等互聯網動態地圖服務已廣泛深入人們的生活。

二、新時期互聯網地圖服務的監管依據

（一）黨中央順應時代大勢，指明前進方向

黨的十八大以來，習近平總書記站在戰略高度和長遠角度多次強調“現在人類已經進入互聯網時代這樣一個歷史階段，這是一個世界潮流，而且互聯網時代對人類的生活、生產、生產力的發展都具有進步推動作用”。而在對網絡和信息安全監管的重要性方面，他提到“網絡和信息安全牽涉到國家安全和社會穩定，是我們面臨的新的綜合性挑戰，沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”，“網絡安全和信息化是相輔相成的。安全是發展的前提，發展是安全的保障，安全和發展要同步推進。要樹立正確的網絡安全觀，加快構建關鍵信息基礎設施安全保障體系，全天候全方位感知網絡安全態勢，增強網絡安全防御能力和威懾能力”。最近，中央領導同志對“問題地圖”也做出了重要批示，這些都為互聯網與傳統地理信息服務相融合以及互聯網地圖服務的監管提出了新的更高要求。

（二）新《測繪法》緊追行業動態，照亮前進道路

新《測繪法》中對互聯網地圖服務監管做出了如下規定：“互聯網地圖服務提供者應當使用經依法審核批準的地圖，建立地圖數據安全管理制度，采取安全保障措施，加強對互聯網地圖新增內容的核校，提高服務質量”，“地理信息生產、利用單位和互聯網地圖服務提供者收集、使用用戶個人信息的，應當遵守法律、行政法規關于個人信息保護的規定”。此外，針對互聯網地圖服務和使用過程中凸顯的國家版圖意識教育問題，新《測繪法》在“總則”中強調了各級政府和有關部門，以及新聞媒體加強國家版圖意識宣傳教育的責任，同時強調教育行政部門、學校應當把版圖意識教育納入中小學的教育之中，加強愛國主義教育。

三、互聯網地圖服務監管體制建設情況

（一）法規體系建設

2008 年2 月，國家測繪地理信息局會同外交部、公安部、信息產業部、工商總局、新聞出版總署、新聞辦、保密局等部門聯合下發了《關于加強互聯網地圖和地理信息服務網站監管的意見》，強調了互聯網地圖監管工作的重要性、艱巨性和長期性，并提出切實加強組織領導，積極協調配合，規范互聯網地圖服務行為，推進地理信息產業健康發展。2010 年5 月，國家測繪局頒發了《互聯網地圖服務專業標準》，規定了互聯網地圖服務的范圍，并依據該標準建立互聯網地圖服務市場準入制度，還首次將手機、掌上電腦等無線互聯網絡調用的地圖等納入互聯網地圖管理范圍。為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會提出的堅決維護國家主權、安全和發展利益等要求，國家測繪地理信息局又于2015 年9 月出臺了《關于進一步加強互聯網地圖監管工作的意見》。

2016 年1 月，國務院頒發《地圖管理條例》，對規范地圖編制、確立地圖審核制度、規范地圖出版活動、強化對互聯網地圖服務的監管、加強對地圖工作的監督管理等提出了明確規定。特別是為應對信息化時代“互聯網+”迅猛發展的需求，設置了“互聯網地圖服務”專章，對互聯網中登載使用地圖等行為的安全保密、地圖審核和備案等提出明確要求。這也與《中華人民共和國測繪法》（2002 修訂版）、《互聯網信息服務管理辦法》等相關條款形成呼應。

在此基礎上，2016 年9 月，國家測繪地理信息局與中央網信辦聯合下發了《關于規范互聯網服務單位使用地圖的通知》，要求各有關互聯網服務單位增強國家版圖意識和安全保密意識，切實規范地圖使用，嚴格按照《測繪法》《地圖管理條例》等法律法規進行地圖審核和登載使用，并要求各級測繪地理信息主管部門和網信主管部門要加強溝通協作，對互聯網服務網站中登載的地圖開展日常監管，對存在嚴重違法違規行為的，聯合依法進行嚴肅查處。

（二）監管措施和行動

國家測繪地理信息局聯合中央網信辦等多部門加強了對互聯網地圖服務網站的監督，積極開展聯合檢查和協同處理。成立國家級互聯網地圖監管主節點和31 個省級分節點，實現了對各類網站中登載地圖的日常監控、快速判定和及時處理。積極開展技術攻關，組織研發互聯網地圖監管系統，著力提升監管智能化和自動化水平，實現了對互聯網網站中登載“問題地圖”的持續監控。完善了“問題地圖”舉報機制，公布了舉報電話和郵箱，積極發動廣大社會公眾提供“問題地圖”線索。

通過這一系列法規體系建設和具體監管舉措的實施，我國對互聯網地圖服務的監管已初具成效，監管體制也逐步建立。

四、互聯網地圖服務監管中存在的困難

（一）自媒體“問題地圖”給傳統監管方式帶來挑戰

地圖是國家版圖的主要表現形式，直觀反映國家的主權范圍，體現國家的政治主張和外交立場，具有嚴肅的政治性、嚴密的科學性和嚴格的法定性。因此，正規互聯網地圖服務提供者所生產的地圖產品在正式出版和登載之前會接受相關主管部門嚴格的審核。然而一些單位和個人國家版圖意識不足，時常發布和使用未經審核的錯誤國家版圖，罔顧將我國臺灣地區按獨立國家表示、錯繪我國國界線和漏繪南海諸島、釣魚島等重大錯誤，擅自將“問題地圖”上傳和發布到博客、微博、微信、網絡論壇等新興的自媒體平臺上。這些“問題地圖”借由互聯網受眾面廣、交互性強、傳播速度快、影響范圍大等特點，在短時間內造成惡劣的社會影響，給少數國家和組織屢屢借題發揮，干涉我國內政和侵害我國國家主權提供了借口，也給相關主管部門追蹤地圖來源和開展事后應急處理帶來很大困難。

（二）技術快速發展給監管標準帶來挑戰

出于充分保障國家安全的角度，目前，只有極少數具有相關資質的行業內企業能夠進行高精度地理信息的獲取、儲存和處理；而根據公開地圖內容表示的相關規定，橋梁的限高限重和坡度、重要隧道的高度和寬度、公路的路面鋪設材料等屬性信息在我國都是受限的；依據原國家測繪局于2007 年發布的《關于導航電子地圖管理有關規定的通知》，我國所有公開出版、展示和使用的導航電子地圖都要進行空間位置的保密技術處理，這一非線性保密處理技術對地圖相對精度的影響也較大。以上監管標準對部分地物屬性數據和絕對、相對位置精度的獲取限制，與自動駕駛等新興技術實際應用需要達到的相關標準仍有一定的差距。

五、進一步加強互聯網地圖服務監管的建議

互聯網地圖服務已關聯政府決策、社會發展和公眾生活的各個領域，事關國家主權、安全和民眾利益。如果針對互聯網地圖服務出現監管漏洞，將導致十分嚴重的后果。因此，為貫徹新《測繪法》的具體要求，針對目前互聯網地圖服務中存在的主要困難和不足，并保障其在未來一段時期內高速健康發展，建議從以下幾個方面開展行動：

（一）完善法律法規體系，推動部門規章出臺

在新《測繪法》、《地圖管理條例》均對互聯網地圖管理做出重要規定的背景下，推動部門規章制定工作，將制定專門用于規范互聯網地圖管理的部門規章列入立法計劃，形成法律、行政法規、部門規章和其他規范性文件完備的法律法規體系。

（二）開啟全程化聯合監管模式，優化業務監管方式

聯合網信、新聞出版、保密、通信管理等部門，開展對互聯網地圖的聯合專項治理，對違法違規單位和人員嚴肅查處，給予曝光。建立部門間情況通報制度，實現信息共享、應急處置、輿論引導的協同合作。根據互聯網地圖對時效性要求較高的特點，在法律規定的范圍內，實現快速審核，提高審核效率。

（三）提升互聯網地圖服務質量，促進測繪地理信息成果的開放共享

加快國家地理信息公共服務平臺-“天地圖”建設，在提升“天地圖”公眾版服務能力的同時，適時推出“天地圖”商業版。根據互聯網地圖服務新的市場需求，加強標準的、權威的地圖供給，并進一步完善和豐富所提供的標準地圖的種類、內容和表現形式，積極引導公眾使用正確的地圖。

（四）掌握互聯網地圖服務發展動態，制定合理化監管標準

會同有關部門，針對互聯網和地理信息技術發展較快的特點，定期對互聯網地圖服務單位及用戶群體進行深入調研，了解掌握互聯網地圖新的服務需求以及相關技術的發展情況，并將各自行業的開放領域、技術標準與調研結果相結合，制定和及時更新互聯網地圖服務詳細的市場準入負面清單、涉密數據標準。

（五）加強國家版圖意識宣傳和網絡信息安全教育，鼓勵公眾參與監督

聯合各有關部門采取多種形式，廣泛深入地開展國家版圖意識的宣傳工作，加深公民對地圖管理相關法律制度的了解和中國國家版圖知識的了解。定期面向不同的用戶群體，開展針對互聯網地圖服務的相關地圖管理、保密等法律法規的教育活動。建立舉報獎勵制度，鼓勵公眾積極舉報互聯網地圖違法現象。

（六）定期組織座談與培訓，強化從業者的責任意識

定期組織從業人員參加座談會和培訓，引導其依照相關法規進行地圖送審和登載使用，強調互聯網地圖登載單位的主體責任，提高其對“問題地圖”和涉密地理信息的辨別能力，強化其信息安全意識和社會責任感。