“三力聯調”走出鄉村治理新路子

曹焱 陳和義 魯緒琴/陜西省安康市司法局

旬陽縣縣委書記調研“三力聯調”工作

2018年，“三力聯調”成為陜西省旬陽縣的網絡熱搜詞，這是旬陽縣針對新時代矛盾糾紛新癥結，探索推出的加強調解的新模式。

“三力聯調”即發揮司法、道德、行政三方力量開展調解工作。2017年以來，旬陽縣在深化“黨建引領、三治融合”（法治、德治、自治）基層社會治理創新實踐中，探索實施“三力聯調”機制，通過“力量融合、政策整合、法治促合、感情彌合、大家說和”，實現了“三方參與、三措并舉、三治融合、三方滿意（群眾、政府、社會）”，提高了調解成功率，增強了調解公信力，降低了協議毀約率，為推進基層社會有序善治、維護社會和諧穩定、服務保障鄉村振興找到了一條可行之路。

以問題為導向 積極探索破冰之道

2015年以來，旬陽縣委、縣政府堅持問題導向，聚焦社會治理短板，積極探索推進“黨建引領、三治融合”鄉村治理新實踐，得到李克強總理的親筆批示，被納入鄉村振興戰略的頂層設計。十九大之后，縣委決定在全縣大力開展“三治融合”深化提升工程，并組織開展大走訪大調研大創新活動，為深化“三治”工作提供決策依據。調研組經過廣泛走訪調查，發現全縣矛盾糾紛調解呈現“三高”現象，即矛盾糾紛排查調處總量高、法院受理的民商事訴訟案件總量高、全縣信訪案件總量高。經分析，主要癥結是矛盾糾紛調解總量雖大，但成功率不高；調解公信力不夠、毀約多；調解反復性強、重復調解多。主要根源是，原有調解模式存在多頭分割、互相推諉、合力不足等現象，“三調聯動”聯不動，“訴調對接”接不上，“司法確認”認不了，導致大量糾紛進入訴訟和信訪渠道，造成了社會治理資源的重復消耗。為此，旬陽縣委多次組織召開相關部門研討會、座談會和調解現場觀摩會，運用“三治融合”理念探索調解工作新機制，推動調解工作大發展。

力量融合 構建“三力聯調”新機制

力量融合，重構調解體系。旬陽縣委、縣政府制定出臺《關于深入推進“三力聯調”鄉村調解工作的實施意見》《關于進一步加強“三力聯調”隊伍建設的指導意見》和《關于印發旬陽縣“三力聯調”鄉村調解工作規范化建設實施方案的通知》，組建以縣委常委、政法委書記任組長的縣級“三力聯調”領導小組，21 個鎮和305 個村（社區）成立了以鎮黨委書記和村（社區）黨支部書記任組長的鎮村級領導小組，構建了“三級書記”抓鄉村調解的組織領導體系，把調解工作從部門業務工作上升到縣委重點工作。鎮村分別組建“三力聯調”鄉村調解組織，選配鎮政府機關領導干部和工作人員組成行政力量調解隊伍，選配派駐轄區的法官、警官、檢察官、律師、司法助理員組成司法力量調解隊伍，選聘人民調解員、“鄉村賢達”“道德模范”“五老人員”等組成道德力量調解隊伍。在調解中，行政調解力量著重從政策規定等方面進行答疑解惑；司法調解力量著重從法律規定等方面講理說法；道德調解力量著重從道德情感等方面進行思想疏導。因案制宜、各有側重、相互支援，形成“各級黨委牽總、人民調解主導、行政調解參與、司法調解助力、專業調解支援”的“黨建+行政+司法+道德+專業”的“1+3+1”集中統一聯合調解模式。目前，旬陽縣按照“三力聯調”模式建立了1 個縣級調解中心和2 個調解協會，建立健全醫患糾紛、勞動爭議等14 個行業的專業調委會，326 個鎮村建成“三力聯調”調解組織，選聘三方調解人員7695 人，實現調解組織全覆蓋。

規范運行流程，提高調解效率。始終堅持把鄉村調解工作置于全縣矛盾糾紛排查化解大格局中來謀劃推進，不斷提升鄉村調解工作的系統化、綜合化、效能化。一是強化滾動排查。建立村（社區）“日排查日調處、周匯總周研判、月總結月上報”，鎮級“半月一排查、一月一匯總、一季一研判”，縣級“一月一通報、一季一督查、半年一考評、一年一獎補”機制，切實做到苗頭隱患早發現、情報信息早報告、糾紛事態早穩控，確保預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前，著力構建“三早三前”矛盾糾紛排查預防新機制。二是明確調解責任。村（社區）對本轄區發生的各類矛盾糾紛必須第一時間介入調處，鎮級負責調處跨村或村級調解失敗上交的矛盾糾紛，縣級負責調處專業性行業性或跨鎮的矛盾糾紛。通過隸清調解責任，既避免“矛盾上交”，又防止“矛盾下推”。三是注重終結引導。一起矛盾糾紛鎮村可以組織三次調解，仍然失敗的由鎮村人民調解組織作出調解終結，并通過法治教育、法律援助、思想疏導、訴訟指引等方式，引導當事人把矛盾糾紛導入司法“訴訟綠色通道”解決。終結機制的建立，有效破解了矛盾糾紛久調不決，而司法程序遲遲無法介入的尷尬局面。

筑牢司法屏障，提升調解公信力。公信力是調解工作的生命線，也是人民調解工作成敗之關鍵。一是完善司法確認制度。經過“三力聯調”調解成功的糾紛簽訂人民調解協議，引導當事人申請司法確認，依法固化調解成果。2018年以來，旬陽縣法院先后做出司法審查233 件次，依法做出司法確認231 件次，提高了“三力聯調”公信力。二是建立訴調對接“綠色通道”。縣司法局聯合縣法院制定出臺“訴調對接”文件，開辟訴調對接綠色通道，通過減免訴訟費用、縮短立案受理時限、提高審理效率、開通網上立案通道、搭建訴訟咨詢熱線、開展“上門立案”等舉措，解除群眾“官司難打”的后顧之憂，提高調結案件訴訟導入率。三是加強法律援助。縣司法局建立調解終結案件法律援助制度，對調解不成功的，動員廣大執業律師和法律服務工作者，積極開展法律援助，為調解終結案件當事人提供免費法律咨詢、代寫訴狀等方式減輕群眾訴訟成本。四是建立速裁快執制度。縣法院專門成立“速裁中心”，對進入綠色通道的三調終結案件，按照簡易快審程序及時作出裁決。今年以來，旬陽縣法院通過速裁程序審結案件135 件，平均每件案子裁決時間比過去縮短40%。

建立保障機制，增強調解能動力。一是落實預算保障。縣級人民調解工作業務經費按照全縣人口人均1 元錢、鎮級按照轄區人口人均2 元錢、村級按照每村每年5000 元的標準，全部納入縣級財政預算，并將各鎮共計45 名專職調解員報酬納入財政預算。二是建立激勵機制。建立人民調解“以案定補”長效機制，每年按照“最低50 萬、最高不設限”的原則，將人民調解案件補助經費納入財政預算。根據案件難易程度，按照每件最低100 元最高1000 元的標準落實調解案件補助，激勵廣大調解員主動尋找糾紛調解。兩年來，旬陽縣累計兌付“以案補助”資金91 萬余元。三是筑牢基層基礎。大力推進縣、鎮、村（社區）“三力聯調”陣地規范化建設，按照“五有”（有組織領導機構、有專門辦公地點、有必要的辦公設施、有矛盾糾紛調解場地、有專職調解人員）和“六落實”（標識、職責、任務、經費、制度、獎懲）標準，做到人員專業化、制度法制化、流程規范化、陣地標準化、調解常態化。四是實現智能管理。建成運行“三力聯調大數據智能管理系統”，實現了矛盾糾紛網上互通、調解過程網上留痕、調解結果網上查詢、辦理事項網上督辦、調解績效網上考評的信息化智能化目標。五是嚴格考核獎懲。把“三力聯調”鄉村調解納入綜治工作績效考核和“一票否決”的重要內容，作為社會治安重點管理鎮（單位）的重要認定指標，建立調解案件與治安、信訪、訴訟案件比率考核制度，推動調解工作高效開展。同時，縣委、縣政府每年評選表彰一批人民調解先進集體和先進個人，每3年評選表彰一批“十大金牌調解員”，激發調解動力，打造調解合力。

調解員進村入戶進行調解

成效顯著 走出鄉村調解新路子

經過一年多的大力推進實施，“三力聯調”極大地推動了鄉村調解工作上水平、提效能、出成效，一批纏鬧訪多達10年以上的“釘子案”“骨頭案”得到妥善化解，切實筑牢了維護全縣社會和諧穩定“第一道防線”。

調解效力大幅提升。2018年度，全縣共調解案件2782 件,調解成功2727 件，成功率達98.08%，協議涉及金額1.37 億元。全縣共有17 個鎮實現了“五無鎮”（未發生民轉刑案件、群體性事件、非訪案件、重大刑事案件、重大安全事故），實現了鄉風文明淳樸、人民安居樂業、社會長治久安的鄉村善治有序目標。

調解機制不斷完善。各鎮各部門結合實際按照滾動排查機制，認真組織開展轄區和部門的矛盾糾紛大排查大調解。縣人民法院采取委托調解、特邀調解等方式，充分發揮法院和調解組織在大調解機制建設中的作用。縣人民法院、縣司法局聯合印發了《關于規范人民調解協議司法確認助推“三力聯調”鄉村調解工作的通知》，編寫了《旬陽縣人民法院指導人民調解工作指南》，全力提升司法確認案件的審判效率。2018年全縣提請司法確認102 件，確認了95 件，大大提高了“三力聯調”的公信力。

調解合力明顯加強。通過規范“三力聯調”鄉村調解運行機制，按照“屬地管理”和“屬事管理”原則，厘清調解責任主體，解決了訴調對接“接不上”、各方力量不協調、單打獨斗有缺陷等問題，加強了調解合力。2018年，村級排查化解矛盾糾紛1597 件，預防各類不穩定事件1342 件，真正做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾糾紛化解在萌芽”。