新時代城市公共事業融資問題研究

■ 奚賓 法蒂瑪（河南工業大學經濟貿易學院）

一、引言

近二十年來，發展城市公用事業有利于提高居民生活質量、吸納農村轉移人口、推進城鎮化建設進程，一直是各級政府工作的重點。新時代下，為了讓更多的城市居民有更多獲得感，享受改革開放的成果，地方政府加快城市公用事業建設步伐，不斷加大投資力度，城市公用事業水平顯著提升。但是，地方政府所依賴的土地財政難以為繼，傳統的融資模式正經受著嚴重的考驗。本文將分析當前城市公用事業融資過程中存在的問題，并提出破解融資困境的對策建議。

二、城市公用事業融資中存在的問題

（一）歷史欠賬較多且發展存在嚴重的資金瓶頸

（1）資金缺口較大，近年來，為加快農村人口向城市轉移，地方政府不斷加大城市公用事業固定資產投資總額，但與不斷擴張的城市規模所引致的巨大需求相比，城市公用事業建設投資力度仍顯不足，資金缺口較大。（2）投資主體單一，目前，各省城市公用事業項目建設資金除了企業自籌的部分外，主要依賴政府財政撥和銀行貸款，中央和地方的財政撥款在全部資金中所占的比重不斷攀升。（3）融資渠道狹窄，雖然各地全力推進PPP、BOT等先進的融資方式，但城市公用事業多投資于沒有收入的城市基礎設施，由于資本的逐利性，民間資本和私人部門參與積極性難以調動。

（二）地方政府融資平臺運作不規范

《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》發布后，地方政府投融資平臺如雨后春筍般出現，融資規模極速擴張，各省市也建立起了比較完整的投融資平臺體系，但投融資平臺的發展缺乏合理的規劃和必要的制度約束，投融資平臺發展過程逐漸暴露出的問題，需要進行清理和規范。（1）政企界線不清晰， 政府過多的干預和嚴格的管控，造成投融資平臺責任主體不明，政企不分導致管理混亂，資源浪費嚴重，項目成功率低下，由此產生的債務最終還是由政府來承擔，加重了政府的財政負擔，同時企業會在執行政府決策與主動尋找投資對象之間艱難抉擇。（2）債務規模迅速膨脹，隨著投資項目的增加和舉債融資規模的迅速膨脹，投融資平臺的債務率急劇上升，償債風險日益加大，而這些債務最終落在地方政府的頭上，加重了政府的財政負擔。（3）融資問題日益嚴重，雖然各省建成了比較完整的投融資平臺體系，在推動投資主體多元化方面發揮了積極作用，但由于大部分平臺公司成立的時間較短，仍處在初期運作階段，而且凈資產規模小，在運行中存在職能單一、投資覆蓋能力弱等現象，投融資能力和經營實力尚未充分發揮。

（三）缺乏有效的監管機制

中國城市公用事業融資改革尚處于初級階段，沒有建立起高效、合理的監管機制。（1）城市公用事業監管立法緩慢，中國城市公用事業監管立法遠遠落后于市場化發展的需要，監管部門在處理違法案件和解決糾紛過程中往往陷入無法可依的尷尬境地。（2）缺乏獨立的監管機構，對城市公用事業的監管往往由多個政府部門共同承擔，“多龍治水”的監管模式導致政府在城市公用事業融資監管上存在錯位、越位或缺位的現象，影響了政府對公用事業項目融資的調控能力和引導作用，容易造成項目重復建設，資源浪費嚴重，職能部門之間協調機制的缺失，不僅降低了監管的效率，致使部分城市公用事業項目質量不高，“豆腐渣”工程頻現，而且大大增加了監管的成本。（3）對監管部門缺乏有效的約束，由于缺乏對監管部門的監督，難以保證監管機構能夠公正、合理的實施監管，監管部門常常利用手中的權力，直接參與到企業的日常經營管理活動中，普遍存在“政監不分”“管辦不分”的問題，企業往往也因為承擔了過多的公益責任，而無法發揮市場機制的作用。

三、破解城市公用事業融資困境的對策建議

針對城市公用事業融資方面存在的諸多問題，本文提出從轉變政府職能、規范地方政府投融資平臺運行、實現投融資主體多元化、健全監管機制等方面解決城市公用事業融資難題。

（1）轉變政府職能，發揮政府主導作用。政府承擔著支持和引導城市公用事業健康發展的職責。首先，政府要把加快發展城市公用事業作為新型城鎮化建設的重要推手，在繼續加大財政投入力度的同時，注重加強城市空間和功能布局的科學性、合理性，最大限度地節約社會資源，避免重復建設、短命工程等損害公用利益的行為發生。其次，政府要明確其在項目建設中的角色，正確處理與項目建設公司的關系，從直接參與逐漸向間接干預轉變，營造良好投融資環境，建立機會平等、有效競爭的市場格局。再次，政府要加強監督和管理，以公平的投融資機制吸引更多外來優質資本的進入，鼓勵其為城市公用事業的發展做出更大貢獻。最后，政府要加快整合社會資源的步伐，建立金融機構與企業之間的長期有效合作機制，積極改進和提升服務水平，提高辦事效率；地方政府要把城市公用事業新增投融資情況納入績效考核評估體系，增強吸引民間資本，甚至是國際資本的能力。

（2）政企分離，規范地方政府投融資平臺運行。各級融資平臺都面臨著市場壓力加強、政府融資能力下降的局面，“轉型升級”勢必成為地方政府融資平臺未來發展的方向。應該剝離政府職能，劃清權責界限，把平臺公司打造成為獨立核算、自負盈虧、自主經營的市場主體。同時，清理存量債務，防范債務風險，各級政府加快建立規范的地方政府舉債融資機制，通過明確舉借主體和形式、嚴格限定資金用途和明確地方政府性債務的償債主體和應急機制，妥善解決存量債務問題。最后，拓寬融資渠道，緩解資金壓力。各級政府應該采取多種手段，努力為平臺公司尋找新的資金融資渠道。

（3）創新融資模式，實現投融資主體多元化。城市公用事業項目建設仍依賴政府財政投入和銀行貸款，其他直接融資和間接融資模式的比重很低，亟待深化投融資體制改革，積極創新融資模式，推進多元化融資主體的形成。充分發揮資本市場的作用，通過發行股票、債券、產業投資基金等方式籌集長期建設資金。大力推行PPP項目融資模式，通過政府和私人部門簽訂合同的形式實現，有效吸引社會資本參與城市公用事業項目建設，通過建立投資、補貼與價格的協同機制，完善特許經營制度，使投資者獲得合理回報。

（4）落實管理責任，健全監督管理機制。強化對城市公用事業項目建設及投融資全過程的監督和管理，是落實政府職責、確保項目正常進行的關鍵環節。建立高效合理的監管體系，立法先行是基礎，城市公用事業監管必須建立在法律的基礎之上，立法機關要加快相關法律法規的制定，對城市公用事業監管的目標、內容、程序和方法給予法律層面的界定的。監管機構的獨立性是重要條件，針對存在的權利重疊、監管失范等現象，最迫切就是在把分散的權利集中在專門的監管機構手中的同時，保證機構行使權力的獨立性。監管程序的公開透明是關鍵，提高執法的透明度，就必須加強對監管機構的監管。行業協會是重要補充，加快行業協會的設立和行業標準的制定，切實保障社會公共利益。