淺談特色小鎮政策對創建方案的影響
——以廣東省為例

■ 黃淑娟 HUANG Shujuan 李春俏 LI Chunqiao

1 政策出臺背景

特色小鎮始發浙江，成為從中央到地方都積極提及的熱詞，有一定的歷史背景。作為一種新型的城鎮化模式，對于出臺培育特色小鎮政策，主要基于以下幾個方面的背景。

1.1 新型城鎮化戰略推進的突破口

黨的十九大報告指出，我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[1]。中國城鎮化過程中存在顯著的區域差異，在讓一部分人、一部分地區先富起來的戰略指引下，地區間發展極不平衡，在城鎮化過程中的資本、人才等資源都向大城市、特大城市、城市群集中，如此一來，將會導致中小城市的弱化、小鎮功能的退化及鄉村的凋敝，造成交通擁堵、空氣污染、房價畸高的大城市病，制約了城市的可持續發展。所以，無論是從區域均衡，還是從振興鄉村角度，特色小鎮都是一個承上啟下的戰略支點，是連接大中城市與鄉村的重要樞紐，能夠承接中心城區人口和功能疏解，是有效分流農村富余人口的蓄水池；又能輻射及帶動農業農村的發展，是促進本地農民就地城鎮化和推動現代農業建設。因此，特色小鎮是推進新型城鎮化戰略的突破口[2]。

1.2 經濟轉型產業創新的新動能

當前，隨著智能技術的廣泛應用，消費從傳統的生存型、物質型開始走向發展型、服務型、體驗型的消費階段，娛樂、通信、教育、醫療、保健等領域的消費出現了裂變性增長，社會對物質文化生活的要求更高，如今人們追求“體驗經濟”，促使其成為主要的生產力之一，而特色小鎮可以承載這種“體驗經濟”。特色小鎮通過對傳統資源和高端要素進行配置重組，同時提供了高端要素資源配置的空間產品，滿足人們多角度、多層次的差異性消費需求，搭建了有效供給和有效需求對接的平臺，為我國經濟社會轉型增添新動能[2]。

1.3 鄉村傳統文化傳承需求

在我國城鎮化快速提升和經濟高速發展下，城市文化、現代文化、西方文化對鄉村地區傳統文化造成罕見沖擊。由于農村大部分勞動力均向大中城市轉移，留守老人和兒童成為農村地區的主要人口，生產力嚴重下降，導致鄉村地區的古村落、古建筑得不到有效保護，民俗民風、非物質文化遺產等面臨消失的危險。把小鎮的文化積淀與歷史傳承需要融入到產業發展、社區建設中。文化旅游類特色小鎮建設，對于把歷史文化的積淀與傳承融入到文化產業及旅游產業之中的要求更高。這在一定程度上截留或者回流部分投資和勞動力，農村地區的民俗民風也有其發揮的空間，實現傳統文化被動保護為主動保護。

2 主要政策及內容

2.1 中央主要政策內容

2016年7月，國家正式出臺關于培育特色小鎮的相關政策，在當年10月份頒布了第一批國家級特色小鎮名單。隨著國家對特色小鎮的支持力度加大，地方政府紛紛響應，結合本地實際情況，出臺了一系列加快促進地方省市特色小鎮建設的政策文件。國家相關政策見表1。

2.2 廣東省主要政策

廣東省隨后根據自身情況，出臺促進特色小鎮建設的政策，主要有《關于加快特色小（城）鎮建設的指導意見》和《廣東省特色小鎮創建導則》。

廣東省于2017年6月發布《關于加快特色小（城）鎮建設的指導意見》，提出堅持規劃引領、以人為本、突出特色、創新驅動，做精做強主導產業，轉換增強發展動能，完善綜合服務功能，全面優化生態環境，建設一批獨具嶺南魅力、產業特色鮮明、生態環境優美、形態多樣的美麗特色小（城）鎮，為經濟持續健康發展提供新動力[3]。重點任務有：打造產業發展新平臺、培育經濟發展新動能、強化基礎設施新支撐、增加公共服務新供給、建設美麗宜居新城鎮、打造共建共享新模式、拓展要素配置新通道、激發城鎮發展新活力。

2018年5月，為實現到2020年全省要建設100個左右省級特色小鎮，指導各地、各部門開展特色小鎮創建工作，廣東省印發《廣東省特色小鎮創建導則》（以下簡稱《導則》）[4]。具體申報要求如下：①產業“特而強”；②功能“聚而合”；③形態“小而美”；④體制“新而活”；⑤效益“顯而優”。同時，對申報材料、創建程序、驗收命名、檢測評估、工作保障都進行了相關規定，是具有詳細評價指標體系的、符合廣東省地方特色的一份完整的創建導則。

表1 國家特色小鎮相關政策一覽表

3 以廣東省特色小鎮申報為例

3.1 不同時期政策對特色小鎮申報的影響

在《導則》頒布之前（2018年5月前），廣東省特色小鎮申報材料主要是按照國家發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》相關政策要求進行申報，《導則》發布之后，就按照《導則》中的新要求為準。就《導則》頒布前后兩個時期的創建要求分析，主要區別在于申報材料的內容，表2就具體區別進行分析。

《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，重點在于打造產業新平臺、經濟新動能、增添新設施等戰略目標，沒有要求做具體的規劃設計，而是對小鎮做評估。此時的特色小鎮尚處于探索階段，國家及地方都還沒有較為完整統一的創建導則，大部分是參照浙江省或實際情況進行創建方案編制。就筆者自己接觸到的特色小鎮申報創建方案，大多都是根據國家發布的《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》中的要求進行編制的。2017年6月，廣東省印發了《關于加快特色小（城）鎮建設的指導意見》之后，提出了八項重點任務，同時對產業、財政、土地、金融、人才等方面提供政策支持。并且要求廣東省各地相關部門加強組織領導的作用。該指導意見更全面地落實特色小鎮建設過程中各類要素的政策支持，補充國家住建部提供支持之外的各類政策。

經過兩年的實踐后，廣東省在2018年5月提出了較為完善的創建導則——《廣東省特色小鎮創建導則》。申報的特色小鎮應符合基礎條件良好、目標科學合理，創建實施方案可行的要求，符合“產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈、服務鏈”五鏈融合的發展理念，促進“產、城、人、文、旅”有機結合，實現“宜創、宜業、宜居、宜游、宜享”發展目標，走出一條具有廣東特色的特色小鎮建設之路[4]。為更好指導特色小鎮建設，《導則》中對各類材料，做了詳細的說明，列舉具體章節內容。

此外，《導則》對創建程序、驗收命名、監測評估及工作保障方面做了要求及說明；并且提出了廣東省特色小鎮評價指標體系，量化小鎮的具體資源、優勢、條件、計劃等方面的內容。

3.2 具體在實踐中的影響

（1）方案要求深入，規劃深度提高。最新發布的《導則》對創建方案的要求清晰深入。包括了對營商環境的分析；產業的轉型升級問題，延伸產業鏈的兩端，打造高端的產業發展平臺；提出海綿城市、智慧城市等新型城市基礎設施建設理念，相關規劃方法和重點項目安排（圖1）；打造多種社交空間和親近自然的環境；提出融資方案和運營機制，重點建設項目的投資計劃、效益。以上幾個方面相較之前深度提高，結合具體情況，提出的方案可實施性、可操作性更高。

（2）成果要求多樣，規劃內容增多。規劃成果由原來的一個增加到三個，增加了發展規劃及概念設計。發展規劃作為建設特色小鎮的重要依據，深化、細化創建方案，特別是在基礎設施配置、公共環境營造、投融資計劃方面。概念設計是重要設施、重大項目的設計，同時要體現小鎮獨特風貌及景觀（圖2）。新增的兩個規劃作為創建方案的深化、細化，補充了重要事項的具體方案。

（3）融合發展，規劃銜接。小鎮總體布局要求有機結合“產、城、人、文”四個方面的內容。把宜居、宜業、宜游、宜學等多業態疊加，相互融合。同時做好與小城鎮相關規劃銜接工作，特別是和總體規劃、土地利用總體規劃、旅游規劃等規劃之間的關系。需要修改時，則要按照法定程序辦理相關手續。

表2 不同時期政策的差異

圖1 潼湖科技小鎮

圖2 開平赤坎華僑文化旅游小鎮

4 結語

由浙江開始，帶動全國特色小鎮建設風潮，基于打造特色產業，構建特色小鎮，盤活區域經濟，提高小城鎮競爭力。特色小鎮是一種包含多種聯系、相互作用的局部構成的整體。如何解決特色小鎮中面臨的整體性問題，是保障特色小鎮可持續發展的核心。特色小鎮的發展戰略不同于常規思路，而是創新謀略，要在“特”上做足文章；特色小鎮雖然包括眾多內容，但還是以產業為立足點，是當下經濟增長的新抓手，是一種新的機制，用以發展解決我國今后的城鎮化問題。

這種新興城鎮化模式還處于起步階段，國家及各地方政府都在探索符合國情的指導政策。為避免重蹈城市過度建設的覆轍，需要協調多方利益，制定標準。同時，不能機械模仿城市標準，需創新方法，推動特色小鎮的健康發展。