美國土地開發權轉讓對中國城市發展的啟示

■ 賀家寶 HE Jiabao 李 帆 LI Fan 程 贊 CHENG Zan

1 美國開發權轉讓機制概述

1.1 歷史及法律依托

美國開發權轉讓（TDR）是指，土地所有人遵守土地開發的法律規定（區劃條例或地方法律），放棄原有土地的開發權，并享有規定地塊上允許的用途，以及獲得開發建設的建筑面積、密度、容量或高度獎勵[1]。是政府參與、市場主導下以保護農地、自然資源、生態環境、歷史地標和引導土地開發為目標的一種政策工具[2]。

土地開發權最先來源于1947年英國《城鄉規劃法》中的土地開發權國有化制度規范，而在20世紀60年代發生的紐約中央火車站保護一案后，美國將此技術引入國內并自成一套體系，已發展的非常成熟。

美國20世紀70年代以前的開發權轉讓技術還是從屬于各地方政府頒布的區劃法，為了提高實際操作的運作效率，20世紀70年代以后，隨著開發權轉讓計劃的興起，美國很多城市將開發權轉讓技術的制定與執行程序從區劃法中獨立出來[3]。法律地位也得到相應的提高。部分城市的立法過程見圖1。

美國各地方政府，在不違背聯邦政府以及州政府制定的法律和條約下，享有制定和實施法律與法規的權利。

1.2 轉讓過程中的關鍵因素

美國各地的開發權轉讓方法雖然存在不同，但是大體過程中一般都會涉及到發送區與接收區的建立、開發權分配、TDR銀行設定、補償機制設定等四大關鍵因素。

1.2.1 發送區與接收區的設定

發送區是指發送區域類型，包括較高空間使用價值、較高歷史文化價值、較高資源保護價值、限制開發地區等。比如需要保護的農田、林地、濕地等生態敏感地區和歷史街區、歷史建筑組成的歷史風貌區[3]。

接收區是指具有較高的開發潛力，可以容納更多的開發容量及人口數量，且具有足夠的基礎服務設施或是足夠的空間，可以建設更多服務設施的地區。另外，處于高開發壓力區，有巨大的市場開發需求，政府及公眾對提高開發強度給予支持的地區，也可以考慮設置為接收區[3]。例如城市開發的新區、城市復興地區等。

政府部門一般都會在發送區域與接受區域分別設定開發密度限制以及開發密度鼓勵政策，迫使發送地通過轉移未開發的容積率來獲得更高的收益。同時，在接受地設定嚴格的開發強度上線要求，想要獲得額外的開發強度就只有通過TDR程序獲得，以此來有效地促進開發權轉移交易的形成（圖2）。

1.2.2 開發權分配以及分配率的設定

在確定接收區與發送區后，相關部門通過一系列評估方法，規定發送地內一定的面積（建筑面積、土地面積）為一份開發權，在通過相關部門對每份開發權進行市場定價后進行市場出售。每次交易的開發權數量也會有相應的最低要求。比如，某發送地約定2hm2為一份開發權，在發送地2hm2上政府規定只可以建設1棟建筑。這1棟建筑在市場上的價值為10萬美元，但在TDR程序上經過市場評估以1:4的分配率進入市場售賣，也就是原先1棟/2hm2通過TDR程序可以分配到4棟/2hm2的發展權，售賣價格達到40萬美元一份開發權。這可以大大地增加發送地土地所有者的積極性。接受地的買家可以進行私下交易，但政府為了協調整個計劃的實施，一般都會建立TDR銀行為中間機構，對接受地的開發權進行統一買入，然后再出售給接受地的買家。當開發權數量足夠多時，一般都會設置多個接受地。新澤西州松林地保護案就是一個典型的例子[4]。

1.2.3 TDR銀行設定

TDR銀行是由政府以公共資金出資成立的，購買、持有和賣出土地發展權的非營利機構，其目的是促進土地發展權的市場交易和穩定其市場價格，保障環境保護項目的有效實施。在1975年后，美國許多地方政府紛紛設立TDR銀行，用來協助開發權交易市場的建立，也取得了很大成效。根據美國學者Rich Pruetz教授及Noah Standridge教授的調查研究，在全美20個最成功的發展權計劃中，僅有華盛頓州的金恩郡（King County，Washington）、新澤西州松 原 林（New Jersey Pinelands，New Jersey）、佛羅里達州的棕櫚灘郡（Palm Beach County, Florida）及新澤西州柴斯特非鎮（Chesterfield,New Jersey）等4個發展方案設有TDR 銀行，但這4個發展計劃所成功保護的土地卻高達7.48萬hm2，所保護土地超過其他成功案例總和的一半[4]，可見TDR銀行在開發權轉讓過程中扮演了十分重要的角色。

圖1 開發權轉讓立法過程圖

圖2 發送地與接受地的開發限制與鼓勵范圖

雖然各地方政府設立的TDR銀行功能會有所區別，但是大體上都相仿。TDR銀行具有支出、購買以及出售的權利。支出、購買權利涉及TDR銀行可以用不超過公平市場價的價格，從合格的發送地點購買開發權，并以不低于公平市場價的價格出售開發權；TDR銀行可以使用資金促進發展權轉讓。例如，網頁建設TDR站點維護以及與其他合作部門的相關支出等；TDR銀行基金可用于支付為識別和驗證發送和接收站點提供員工支持的費用，以及為TDR機構間審查委員會提供員工支持的費用；TDR銀行基金獲得的盈利可以對接收區城市提供便利的公共設施，以彌補高密度開發帶來的環境問題。TDR銀行的出售權利是指TDR銀行出售發展權的價格，應等于或超過發展權的公平市場價值。發展權的公平市場價值由自然資源部門確定，并以各地方政府支付的發展權和現行市場條件為基礎。

TDR銀行通過政府支持以及其賦予的行政職責，對整個開發權轉讓有如下作用：①為交易程序提供資金支持，減少交易時間差；②提供計劃補助金給各市政府，以補助因推動TDR法令需要籌備文件所需之費用；③建立且維護一個發展權轉讓注冊機構，以登記所有發展權可能轉讓行為；④TDR銀行基金獲得的盈利可以支付交易過程中花費的支出，維持整個交易市場穩定[5]。

1.2.4 補償形式確定

在整個開發權交易過程中，需要收到補償的有發送地的土地所有者和接受地的土地開發者，以及接收區本身通過高強度開發所帶來的環境補償這幾方面。

發送地區土地所有者的補償形式在上文已有一定的論述，可以通過設定合理的分配率來進行資金補償。在整個TDR程序開展之前，接受地與發送地一般都會簽訂協議，發送地的TDR銀行或者相關政府會給接受地一定公共服務設施建設的補償。而對于接受地中的開發商也就是買家而言，美國政府往往會對容積率設置雙重上限。其中，一個是基本的開發強度控制，一個是適用于使用容積率調控時的獎勵容積限制。獎勵容積的形式較為多樣，如額外增加的居住密度或住宅單元數、商業區的建筑面積、額外增加的建筑高度、額外增加的地塊覆蓋率等。開發商從TDR銀行購買的發展權，基于一定的換算方式獲得一定額外的開發強度（圖3）。

越高的密度獎勵越能夠激勵開發者購買發展權，但土地發展權市場需求最終還是由當地的住房市場決定。比如，在明尼蘇達州的blueearth郡，如果開發者購買發展權，則可將開發密度提高3倍。不過，轉入區只有具有充分的市場成熟度和發展承載力，才能夠消化增加的開發密度，并形成足夠的商業價值來支付額外的發展權轉讓費。因而，密度獎勵的設置必須要在開發地資源和服務可承受的能力范圍內[6]。

以上是關于美國開發權轉讓過程中的關鍵因素， TDR交易流程圖見圖4。

2 中國土地開發權轉讓機制概述

2.1 國內土地政策背景解讀

中國的土地資源配置主要分為兩個不同層次，城市的土地所有權歸國家所有，土地使用權以國有出讓或者市場土地競拍的方式出售給開發商進行建設活動；而在城市之外的農村土地則屬于農村集體所有，村民則自動取得農用地的土地承包經營權和宅基地使用權?；谥袊恋刭Y源所有制度的背景，決定了中國土地開發權制度體系也是復合的，并非像美國是單一的土地私有制，所以中國土地開發權轉讓也是分城市和農村兩個層級來制定。

圖3 接受地買家補償形式圖

圖4 TDR交易流程示意圖

我國城市建設用地上的不動產權體系可以分為三個層次，國有土地所有權、建設用地使用權與役權，而建設用地中的土地使用權可以依法流轉，《物權法》第143條中規定：“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。”這也為中國城市建設用地開發使用權轉讓提供了良好的法律基礎。中國目前迎來“十三五”規劃的熱潮，城市發展面臨著改革，從以往的開放式發展到如今的精明增長，政府也出臺了很多類似的政策來促進城市發展轉型。比如“城市雙修”著重于生態修復以及城市修補，已經在海南第一批試點城市中取得了相應的成績；廣東省《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78 號文），深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新歷史用地處置暫行規定》等系列文件[7]，加速推動了深圳市城市更新的運作，也為其他城市轉型提供了樣本。目前，雖然取得了顯著成果，但在土地所有權轉讓方面，由于缺少技術以及政策方面的支持困難重重，相對于美國在土地資源合理分配上有很大的差距。

農村土地是屬于農村集體所有制，村民合法擁有宅基地的使用權以及村內農用地的使用權，所以，農村土地發展權轉讓還與農用地相關聯。隨著城市不斷擴張，侵入了農村地區，農地逐漸減少，國家也引起重視并出臺了相關政策，1999 年國土資源部的文件《關于土地開發整理工作有關問題的通知》(國土資發[1999]358 號)和2005年頒布的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》中指出，“通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”[8]，旨在解決城市發展過程中城市建設用地與農用地的平衡問題。

2.2 國內土地開發者轉讓成果分析

由于中國土地資源所有制結構是城鄉二元復合制，因此，目前國內土地發展權轉讓成果的空間分布主要是在城市地域以及農村地域中，它們之間的空間界限十分明顯，與美國的許多跨邊界土地開發轉讓案例不同。下文抽取國內發展歷史中比較典型的例子予以分析。

2.2.1 城市區域

在城市發展階段中，由于歷史建筑破壞以及舊用地利用效率低下等原因，各大城市也在進行城市更新，在舊商業、舊工業、城中村、棚戶區都有相應的成就。其中，城中村成為獨立于城市與農村之間的一種存在，隨著城市建設用地緊缺，城中村自身與城市發展格格不入，存在著土地利用效率低下、村內環境惡劣等問題。各地方政府隨之出臺了相關政策進行城中村整治以及修復工作，旨在提高城市土地利用效率。在全國范圍內，深圳在政策制定、引導、技術手法等方面最為成熟。在深圳改造模式中，全面改造涉及到土地使用權轉讓，深圳城中村改造模式見圖5。

深圳市蔡屋圍村是一個具有700年歷史的老村，2003年5月，深圳市政府確定改造方案，京基集團獲得土地開發權，并與老村居民進行補償協商，政府進行引導。2007年12月進行正式拆遷。2011年4月，京基100大廈在內的眾多高樓大廈建成，由政府主導，市場參與，企業與村民捆綁式開發，為深圳城中村改造提供了模式。雖然大體上是成功的，但在當前，由于拆遷標準不一，政策層面上執行不到位等問題還是頻繁出現。

深圳市漁農村是深圳首個整體拆除重建的“城中村”項目，改造用地4.66萬m2，改造后的總建筑面積達到18.45萬m2。也是通過政府主導，市場參與，村民合作的模式進行改造。這次改造成為原特區68個農村城市化地區城市化的示范。

深圳市大沖村改造計劃在2005年被確定為整體拆遷模式，規劃方案定位為“建設深圳市高新技術產業園區配套基地+新型現代化高尚居住社區”[9]，也是華潤地產與本地居民捆綁式開發模式，政府負責社會事務等調配工作，在多方的積極合作下，最終成功地對大沖村進行了全面的改造任務[8]。

但是至今為止，幾乎所有已完成改造的城中村只限于綜合整治方式，真正進行全面改造的城中村數量很少。在改造過程中存在土地征收及改造成本的難題，土地產權與利益協調的困境，規劃設計與容積率調整的矛盾還是一直存在[3]。

圖5 深圳城中村改造模式示意圖

2.2.2 農村區域

在中國，農村區域土地發展權轉讓主要是為了滿足城市擴張的需求。中國農民宅基地有著十分明顯的特征，大多數位于農田附近呈分散式布局，占地面積大，通常是城市居民的數倍。城市擴展會吞并周邊一些農村地帶，為了彌補占領的農民宅基地以及使用權和農地，政府會將農村居民遷入拆舊新建地，并且將城市擴張占領的農用地進行土地復墾，以此保證農地總量不變。

浙江嘉興市早在2008年就推行了叫做“兩分兩換”的政策，即宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障，推進集中居住，轉換生活方式[9]。政府參照市場評估給予農村原有居民相應的現金或者其他實物補償方式。浙江省部分城市也采取了同樣的土地開發權轉讓方法，節約了不少土地。這個項目最大的特點就是利用土地開發權轉讓技術，讓土地資源合理再分配。

重慶市在2018年12月4日成立了農村土地交易所，并開始試行“地票交易”，“地票”是指“包括農村宅基地及其附屬設施用地，鄉鎮企業用地，農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標”[10]，類似于可以用于轉移的開發權。政府設定安置率以及價格基線，被轉讓的土地作為城市建設用地來開發建設。村民根據自己宅基地上的固有資產，結合政府劃定的價格基線來獲得“地票”。整個過程采用政府參與主導并與村民協商的辦法，將農用地土地開發權轉讓為城市開發建設用地（圖6）。

“地票交易”雖然是政府主導，市場參與較少，但卻有美國開發權轉讓的雛形，農村土地即是發送區域，城市具體建設區即為接受區。政府作為調控的首腦，但目標卻各不相同。美國是以保護農地為目標而進行開發權轉讓，而中國是以平衡城市發展過程中的耕地量不變為出發點，但整體成效還是很好。截至2011年7月，重慶市農村土地交易所在3年的時間內成交了194宗地票，價值103.3億元，成交均價由120.3萬元/hm2上升至250.5萬元/hm2。

2.3 中國土地開發權轉讓問題匯總

從中國土地開發權轉讓的階段性成果來看，國家乃至各地方政府，結合國情取得了卓越成果，但是放眼未來，還是存在一系列問題。

（1）從城市土地開發權轉讓成果過程來看，還是局限于政府主導，自由市場引導的模式，由于引導的缺失，導致實際項目進程緩慢，開發權轉讓積極性不高，在面臨市場介入的情況下，考慮到開發成本過高，政府單方面無法承擔的問題，往往會對市場妥協，導致實施難度加大。

（2）從開發權轉讓模式來看，結構比較單一，針對于城市具體地塊改造尋求的開發權接收方，往往是由政府指定并與原改造地進行捆綁式開發，還未形成一個開發權轉讓體系，這會帶來城市更新改造過程中的局限性。

（3）從深圳城中村案例來看，大部分改造后的容積率都要比以前高出很多，缺少對外部環境以及市場的評估，常常使得規劃與改造開發強度指標存在矛盾。

（4）從農村土地開發權轉讓成果來看，雖然土地歸農民集體所有，但在土地開發權轉讓過程中，農民的土地使用權以及開發權是捆綁式一并轉讓的[11]。

（5）相比美國，中國的整體土地發展權轉讓還處于萌芽期，缺少由上至下的開發權轉讓法律體制以及由下至上的市民反饋體系，轉讓技術還未成熟。

（6）相比美國土地開發權轉讓意圖，目前中國土地開發權轉讓的動力還是基于城市發展擴張而需要對土地資源進行合理利用與分配，而在保護生態環境以及歷史街區等方面應用較少。

2.4 中國土地開發權轉讓發展契機

現今，中國發展進入轉型階段，土地開發權轉讓技術是解決當前城鄉建設問題最有效的手段之一，以下是中國全面推行土地開發權轉讓技術的優勢條件。

（1）時代背景下該項技術日益受到重視。隨著城市發展的推進，城市用地緊缺，發展趨勢已經從增量規劃慢慢轉為存量規劃，在尋求土地效益最大化的同時難免會涉及到土地權屬以及開發權轉讓問題，而且這類問題正在日益被放大，國家以及各地方政府都在尋求更好的解決方式。

（2）目前，國內各地政府頒布的相關容積率調控、城市更新等政策，是土地開發權轉讓技術在國內全面展開的法律依托。

圖6 地票交易流程圖

（3）中國不同層面的政府在規劃和開發領域具有絕對掌控權，對新技術開展時所遇到的問題能夠在短時間內得到解決，是最有利的后臺保障。

（4）國外已經有很成熟的技術以及相關案例，對土地開發權轉讓技術在中國全面實施提供了技術和理論支撐（圖7）。

3 中國土地開發權轉讓發展的對策及建議

在中國實施開發權轉讓技術，首先得把土地使用權與土地開發權區分開，開發權轉讓可以包含土地上所有的開發權，也可以為未開發的部分。明確土地開發權轉讓的含義至關重要。

通過對國內目前開發權轉讓案例以及政策的分析，并參考美國開發權轉讓的技術體系，結合國情，提出以下幾條促進開發權轉讓技術在國內全面實施的建議。

（1）制定土地開發權轉讓法律體系，明確法律地位。土地開發權轉讓涉及部門廣，在美國有強有力的法律依托，要想在國內全面開展普及，合理且有效的法律政策制定是必不可少的。對比美國的法律背景，在參考聯邦以及州制定的大型上位規劃、各地方總體規劃后，在區劃法中制定了密度分區、容積率調控等有關開發權轉讓政策的主要依據，隨后制定開發權轉讓的詳細規章。在國內也可以借鑒美國開發權轉讓的法律制定結構。以自然資源部以及各城市制定的國家乃至區域的宏觀規劃作為參考，同時不能違反其中制定的相關規范，各城市可根據自身的特點，在控制性詳細規劃中制定有關開發權轉讓的核心技術規范，比如制定密度分區、容積率分區、容積率調控制度等。之后再針對具體細則，類似于發送區、接收區、開發權轉讓市場構建原則等，在各地制定專項法則，并授予一定的法律效應。在國內各規劃層次將開發權轉讓進行相應考慮，并將最終權利落在各地方政府，不但可以保證為其提供強有力的法律依托，而且還可以在簡政放權的情況下，讓開發權轉讓技術實施起來更加靈活多變（圖8）。

（2）建立完整的交易體系。目前國內的開發權轉讓案例都是捆綁式開發，開發權轉讓地與接受人都是特定的，轉讓對象也比較單一，這種方式在隨后開發權轉讓技術實施階段明顯不能滿足需求，因此，需要建立一個完整的交易體系?？梢朊绹腡DR銀行或者其他類似的管理部門，將一定區域的容積發送區域統一考慮，并在區域內設定一系列城市發展需要的接收區域，由市場評估部門根據各地的情況以及市場因素，合理設定各個發送區域開發權的分配率，在不違反法律法規前提下，每一項交易都必須在TDR銀行報備。在交易過程中難免會出現不公平現象，需要設定相應的交易上訴機構專門處理相關事宜（圖9）。

只有將區域內的土地發展權進行統籌考慮，構建需求關系，充分考慮市場因素，讓開發權轉讓對象、轉讓目標多元化。

（3）政府牽頭，明確市場主導地位。中國以往的開發權轉讓都是在政府主導的情況下發生，導致類似于過程進行緩慢、結果偏離理想情況較大、利益不公平等問題的出現。實際上需要把開發權轉讓視為一種市場交易產品，政府應當充當的角色是宏觀調控，制定合理的交易程序，在市場不穩定時做出正確的政策性決斷，具體的交易細節應該留給市場去決定。這樣才可以盤活整個交易市場，推進開發權轉讓技術的全面實施。

圖7 土地開發權轉讓契機示意圖

圖8 土地開發權轉讓法律制定意圖

圖9 土地開發權轉讓體系構建示意圖

（4）鼓勵全民共同參與，增加影響力。一個土地開發權轉讓項目涉及到的并不僅僅是開發權發送區與接受區的利益主體人，也可以是交易項目外的機構與個人，例如環保部門、市場部門、城市歷史保護部門等。多團體的介入不僅可以讓開發權轉讓交易變得更有保障，也可使其更具影響力。因此，開發權轉讓交易前應該與多部門進行溝通協商，并形成一套完整的外部機構參與體系。

完整的開發權交易應當受到居民的認同，通過由下至上的形式，成立相關部門，將居民的意見進行反饋，結合實際情況制定出一整套符合民生的開發權轉讓體系。

4 結語

在新時代背景驅動下，由于中國不同地區土地資源分布不平衡，土地開發權轉讓技術可以有效地解決土地資源分布不均問題和促進城鄉統籌發展。土地開發權轉讓技術在國內展開也是勢在必行，相信在政府以及全民的努力下，通過學習國外先進的理論與技術，結合中國自身的國情，可以制定出成熟的土地開發權轉讓技術體系來順應當前形勢發展。