中國如何走出“水霸權”話語困境

王志堅

“水霸權”，描述的是國際河流流域國家之間的一種權力關系。2006年，英國學者馬克·圖恩（Mark Zeitoun）在《水政策》期刊上對“水霸權”的概念進行了明確界定，并認為“土耳其、南非和中國是上游霸權，埃及是下游霸權”，并在文中對“中國水霸權”進行了理論上的“論證”。該概念隨即被西方國家學者和我國周邊一些國家在實踐中加以引用，使中國在相關話語體系中陷入一定程度上的被動。一些外國媒體在論及中國國際河流開發時，經常的論調是“中國用水牽制亞洲地區”，“中國過度使用跨境河流威脅地區安全”，等等。

中國不是“水霸權”

目前，全球共有276個超越一國邊界、有天然水文聯系、由地表水和地下水共同組成的國際河流流域。國際流域覆蓋地球表面約一半的陸地面積，影響全球40%的人口。冷戰后，由于國際關系的地區化發展，有關地區范圍內國家權力的競爭與制衡成為研究熱點。有著鮮明區域特色的河流、湖泊共同沿岸國的水政治關系得到越來越多學者的關注。在水政治研究中，“水霸權”通常指在有幾個國家共享淡水資源的國際流域中，某個流域國家憑借其擁有的較強的政治、經濟或軍事實力，在邊界或跨界水資源開發利用以及有關水資源發展機制建構中占據支配地位，并借此獲取超過其水權益利益的不公平結果。

根據羅伯特·基歐漢對于霸權的定義，“霸權是指由單一國家進行統治的國際權力結構所形成的一種國際體系，這個單一國家擁有與其它國家比起來最強大的軍事和經濟實力，從而能夠影響到國際體系內國家的行為，影響國際事務的進程，操縱國際體系的形成”。中國好像是具有了“霸權”的某些特征，如：中國在與周邊流域國家的GDP總量比較中，占整個地區的66%;軍事實力也不容小覷;中國是周邊15條國際河流的上游國，其地理位置有利于控制下游國水量;中國在瀾滄江等一些周邊國際河流建設大壩;中國一直沒有正式加入被很多西方學者聲稱為所謂“湄公精神”搖籃的湄公河委員會;等等。這些因素看起來好像就可以將“水霸權”的帽子扣在中國頭上，但是這種論調卻忽略了霸權的核心，即是否“支配”國際河流利用機制并因此導致不公平、不合理的結果。

顯然，中國并沒有損害其他國家的水權益，非但不是“水霸權”，反而是在行使合理利用水的權利時受到了不公平的責難。我國國際河流數量僅次于俄羅斯、美國、智利，與阿根廷并列全球第四位，其水資源是我國水資源的重要組成部分。但目前我國對周邊國際河流的利用，扣除維持整條河流基本或適宜的、應由本國承擔的河流自然生態需水量，還遠遠沒有達到我國應享有的水資源份額。例如，在瀾滄江—湄公河流域，根據湄公河委員會的數據，我國年均徑流總量占整個流域的16%。按照流域適宜生態需水量為年均總徑流的30%算，我國境內要承擔總徑流4.8%的生態需水量。則預留生態需水后，我國還有流域總量11.2%的水量可供境內流域人口基本需水（包括流域內人畜飲水、衛生用水以及工農生產需水等）和國家發展用水（如流域內大規模調水等）使用。而目前我國在瀾滄江流域的水資源利用率還不到5%，如果按瀾滄江—湄公河全流域計算，我國在湄公河上游的水資源開發利用數量還不足全流域供水的1%，遠沒有超過我國11.2%的水資源份額。

中國對國際河流水資源的利用可以極大地緩解水資源缺乏狀況，但周邊其他流域國家對這些河流也都非常關注。由于上游的地理位置，中國的任何水資源開發行為都容易引發強烈關注，被認為是“用了下游國家的水”。加之當前國際水環境保護問題突出，對大型水利工程（尤其是大壩）的負面評價成為學術熱點。可以預見，“水霸權”話語仍將是未來一些地區國家和域外大國牽制中國國際河流水利發展的重要工具。

從四方面入手，走出“水霸權”話語困境

如何才能走出“水霸權”話語困境，在開發國際河流、發展經濟的同時又能穩定周邊，就成為非常緊迫的現實問題。多年以來，我國出于維護周邊睦鄰友好關系的考慮，在國際河流開發問題上多有克制、非常自律，還主動給下游國家提供各類便利。如2002年、2008年我國水利部與印度水利部兩次簽署向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄;2002年、2008年我國水利部同瀾滄江—湄公河下游四國組成的湄公河委員會兩次簽署了提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協議。即便如此，對我國在周邊國際河流行使“水霸權”的無端指責卻并未消失。因此，在理論與國際輿論方面，我們也應采取措施主動應對，才能化解困局。筆者認為，可以從以下幾個方面著手：

一是構建國際河流發展理論，將自己定位為國際河流流域國，尋求平等的流域國地位，強調流域國之間權利義務對等，最終實現國際河流的公平合理利用。上、下游國的區分，使上、下游流域國處于不平等的位置。從現有理論上看，幾乎所有的國際水法規則都對上游國家不利，上游國家很容易被定義為“水霸權”。例如與中國地位相似的土耳其，也被稱為“水霸權”。在這種情況下，上游國在國際河流問題上只能采取“沉默外交”政策，從而導致話語權喪失。在構建公平的國際河流法律與政治理論的同時，可以進行有針對性的案例研究，如有關美國和墨西哥共享的科羅拉多河和格蘭德河研究。實際上，美國在這兩條河上都是名副其實的“水霸權”，有必要深入研究這兩個案例。

二是重新界定“水霸權”的判定標準。當前西方學者對于“水霸權”的界定，一般是從客觀地位（如地理位置、國家政治經濟和軍事實力）、行為判斷（是否有單方開發行為）以及意圖推定（是否有支配動機）三個方面來界定的。但某一流域國是否成為“水霸權”，必須具有獲取超過該國水權益的結果。因此，流域國家成為“水霸權”，必須包括客觀要件（地理位置、國家政治經濟和軍事實力）、主觀要件（有成為霸權的主權意愿）和結果要件（獲取了超過其水權的收益）。由此判斷，中國雖然在國際周邊水資源的問題上可能有一定的優勢，但既沒有成為“水霸權”的意圖，也沒有獲取超過水權的利益，因而不是“水霸權”。

雅魯藏布江—布拉馬普特拉河是發源于中國的國際河流，上游是中國境內的雅魯藏布江，下游是印度境內的布拉馬普特拉河。圖為2019年1月，印度阿薩姆邦，幾名印度兒童在布拉馬普特拉河上嬉戲。

三是引導國際輿論，贏得話語權。國際河流發展理論必須被其他流域國家所接受，才能形成觀念力量。因此，理論構建完畢后，應該重視理論的傳播。該理論的核心部分是水權分配和水霸權的判定標準，它們都應該基于客觀科學的數據考量。可以開發在保證河流生態健康、當地人民基本水人權的前提下的水權的數據庫，量化各流域國水權和各項水份額。通過對于國際河流數據的引用，新的國際河流發展理論就能夠得到廣泛的接受。

四是積極參與國際河流立法，在國際河流機制建設中發揮應有作用。是否在規則的制定中占據應有地位，其國家理念是否成為國際規則的一部分，是衡量一國在國際水資源問題上“軟權力”強弱的標志，也是流域國話語權的最終體現。在美國墨西哥兩國河流關系中，由于1944年兩國水條約的存在，在表面上人們很難論證基于自愿基礎上的雙邊條約里存在著明顯不公平的水關系。在構建國際河流機制過程中，也要特別重視國際河流條約的締結，國際河流條約是“軟權力”的來源，也是流域機制的核心要素。為此，要做好締約準備，例如國際河流數據信息準備、國際河流談判目標的設定以及條約條款的設計等，為將來的談判提前做好預案。

（作者為國家社會科學基金后期資助項目“水霸權、安全秩序與制度構建”負責人，河海大學法學院副教授，南京大學亞太發展研究中心研究員）