公眾參與環境影響評價制度的發展研究

■ 吳萌霖（武昌工學院）

環境影響評價主要評估人類活動影響，提出整改措施，是環境保護中“預防為主”理念的體現，環境影響評價關系著很多規劃和建設項目最終能否實施，具有一定風險，同時關系著多個方面的利益。作為環境影響評價風險的主要承擔者，應該給予公眾參與環境影響評價的權力，同時完善相關公眾參與制度，更好的發揮公眾參與的作用，同時避免在建設項目開始實施后，公眾進行反對、阻礙項目實施，實現經濟和環境保護的和諧發展。

一、環境影響評價中公眾參與制度的相關理論

（一）環境影響評價中建立公眾參與的必要性

規劃、建設項目與公眾密切相關，關系著公眾的生產和生活，所以公眾有權利了解項目的可能對環境造成的威脅和破壞，有權利提出自己的呼聲和意見。公眾參與環境影響評價的必要性主要體現，首先公眾參與環境影響評價有助于公眾意愿的表達，減小了未來項目建設的阻力。其次，對行政機構行使權力進行有效監督，減少一些環境影響不達標項目的上馬，為生態環境保護做貢獻。

（二）公眾參與環境影響評價的意義

1.提高環境決策的民主性和科學性

環境影響報告起主導作用的是建設單位，公眾可能在專業知識方面和掌握的信息方面有所欠缺，但是公眾熟悉當地環境和情況，同時反映的問題更加細致和全面，如果決策者能夠有效的傾聽和汲取公眾的意見和建議，一方面能夠更好的完善整改措施，同時也能提高民主，提升環境決策民主性和科學性。

2.發揮公眾的監督作用

現在仍然存在一些地方的行政機關將環境影響評價作為一種形式，進行環境評價時敷衍了事，或者有意影響環境影響評價的結果。公眾參與環境影響評價，則能很好的起到監督作用，避免類似情況的發生，現在信息媒體這么發達，能夠使公眾更好的進行監督，增強公眾的監督力量，使得一些不符合規定的項目難以實施。

3.有利于貫徹執行可持續發展戰略

公眾參與環境影響評價，往往堅定的站在保護環境的立場上，為生態環境的保護考慮的更多，建設單位可能則需要權衡多方面的關系，所以公眾參與環境評價，能夠更好打的實現環境保護，貫徹可持續發展戰略。

二、我國公眾參與環評存在的主要問題

（一）公眾獲取信息的渠道不暢通

雖然目前公眾的環境保護的意識有了增強，積極性和主動性也有了提高，但是整體來看，公眾的知識水平差異較大，很多時候做出的判斷從自己的感覺出發，沒有獨立理性的思考，同時也缺乏統一的領導組織機構，所以公眾的行為易受到引導和鼓動。這主要是由于公眾獲取信息的渠道非常有限，雖然法律規定了環境評價需要征求公眾意見，但具體怎么實施沒有做比較詳細的說明，所以在實際操作中，公眾缺乏獲取消息的渠道，得到的信息非常有限，無法做出客觀判斷，影響了公眾參與環境評價的作用發揮，有時甚至被鼓動，做出了錯誤行為，阻礙了公眾參與環境影響評價制度的深入推進。

（二）公眾參與的范圍較窄

《環境影響評價法》對于哪些需要進行公眾參與的環境影響評價做了規定，但是如綜合利用規劃等項目沒有強制要求公眾參與環評，總體來看，我國公眾參與環境影響評價的范圍比較狹窄，公眾無法參與自己身邊，關系切身利益的小項目的環境影響評價，同時也不能參與到涉及面廣，影響大的綜合利用規劃，其實這些項目也與公眾息息相關，會對公眾造成切身的影響，因此，需要公眾的智慧和策略，參與范圍的限制不利于公眾參與環境影響評價。

（三）公眾參與的環節滯后、方式受限

我國公眾參與環境影響評價的環境比較滯后，只能在環境影響報告書編制或重新核準階段，這時就會出現一個問題，建設單位已經為項目付出了很多人力、物力，如果公眾直接否決了該項目，該項目被叫停，則會造成很大的浪費，所以這種情況下，很多建設單位不采納公眾意見，只在報告書中做了說明。所以，公眾參與環境影響評價環節的滯后，使得公眾的一些意見難以被采納，同時參與的方式，使得公眾的意見沒有強制性，不管意見合理與否，建設單位可以自主決定是否采納，那么公眾參與環境影響評價在很多時候是為了走過程，沒有起到實際作用，同時也浪費了資源。

（四）公眾參與缺乏有效反饋機制

現有的法律規定，編制環評書機關對待公眾的意見，只需要給出不采納和采納的說明，沒有強制規定編制環評書的機關給出不采納和采納的詳細理由，這就造成了很多單位對待公眾在環境影響評價中的意見是“只聽取、不采納”，很容易造成公眾參與環境影響流于形式。這與當初執行公眾參與環境影響評價制度的初衷違背，當初的目的是為了讓公眾了解建設項目的項目，發揮公眾的監督作用，有助于實現尊重民意，科學決策，使建設項目在實施階段遇到較小的阻力，但是現在這種狀況，使得公眾參與環境影響評價的目的難以實現，同時也浪費大量資源組織公眾參與環境影響評價，因此有效反饋機制的缺失，使得公眾參與環評制度無法真正落實。

三、完善公眾參與環境影響評價制度

（一）合理選擇參與公眾

選擇參與公眾的問題，是關系公眾參與環境影響評價效果的主要問題。在具體選擇參與公眾時，應從以下幾個方面考慮，首先，針對項目可能影響的公眾，他們都有平等參與的機會，同時也具有自由選擇自己代表人的權力，政府機關不能代替選舉。其次，為了對項目的環境影響評價有更客觀、更專業的分析判斷，需要公眾具有一定的知識水平，同時為了了解各個層次的意愿，需要考慮從教育、收入、年齡等方面進行合理的分類，從中按照比例選取一定的公眾參與，這樣意見的結構比較合理，另外，還要考慮公眾參與的意愿，應該選擇參與積極性高，能夠為相關工作付出精力的時間的公眾，而不應該選擇對該項工作不重視的公眾參與。

（二）重視環保非政府組織在環境影響評價中的作用

非政府的環保組織是民眾自發組織的環保團體，屬于民間的非盈利組織，組織有相關的組織制度，不屬于相關機構，有較強的獨立性，自愿為環保事業貢獻勞動力和力量，具有較強的知識水平和領導力，隨著人們環保意識的增強，越來越多加入到環保組織中來，環保組織的力量和水平得到了重要提升，在環境保護中起著越來越重要的作用，扮演著重要角色，作為獨立的環保組織，他們是公眾中的一員，能夠參與到環境影響評價中來，他們的參與壯大了公眾參與環境影響評價的力量。同時，環保組織更有能力獲取更多的信息，能夠進行更專業的判斷和分析，并將意見反饋給公眾，幫助公眾進行合理的環境影響評價，同時有力的監督公眾的意見得到反饋，環保組織的加入提高了公眾參與環境影響評價的組織性、專業性和有效性，使得公眾能夠更有效的參與到環境影響評價。

（三）健全環境信息主動公開制度

公眾進行有效的環境影響評價需要及時、準確、全面的環境信息，但同時公眾通過自身努力能夠獲取的環境信息非常有限，建設單位掌握非常全面的項目信息，所以需要政府機構公開相關環境信息，雖然環境信息主動公開制度執行了很多年，但仍存在許多問題，信息公開少，透明程度低，所以應該根據信息公開制度在實際執行中的問題，去完善該項重要制度，對相關內容做詳細規定和強制要求，公眾具有知情權，應該讓公眾獲取環境信息便捷，有效，也能幫助政府提高公信力。

（四）重視公眾參與意見的反饋

相關法律中應該就對公眾參與意見的反饋進行規定，使得公眾參與環境影響評價的意見得到更有效的反饋，一些對環境有較大破壞和污染的項目環境影響評價的公眾意見應得到特別的重視，應該具有如果公眾意見得不到反饋時的處置措施，能夠便于公眾通過其他渠道解決重要意見得不到有效反饋的問題，真正發揮公眾參與環境影響評價的作用。

四、結束語

當前我國將環境保護放在重要地位，作為環境保護重要監督和實施力量的廣大公眾應該更加深入的參與環境保護中去，國家應該完善公眾參與環境影響評價的制度，充分發揮公眾在環境保護中的作用。