我國礦山安全監管的困境及其法律應對

王彥凱

摘要：通過法律制度的不斷完善，我國礦山安全監管工作取得了顯著成果，但仍面臨一系列困境。基于此，構建大數據共享制度在礦山安全監管中具有必要性。文章分析了現行法律制度在礦山安全監管中大數據共享的內容、方式、法律責任等方面存在的不足，進而為礦山安全監管中的大數據共享制度構建提出建議。

關鍵詞：礦山安全監管；大數據共享；制度構建

一、我國礦山安全監管的現狀與困境

（一）我國礦山安全監管法律制度概述

經過長期的發展，我國已經構建起以《安全生產法》為主，以《礦山安全法》、《煤炭法》等各重點領域法律規范為輔的安全生產法律體系。基于礦山安全生產的重要性與特殊性，我國與礦山安全監管相關的法律法規、部門規章、規范性文件等多達數百個。基于相關法律規定，我國構建起了較為完整的礦山安全監管體系。

第一、對于煤礦安全監管，我國構建起了煤礦行業獨立監管體系，設立了以煤礦安全監察局為代表的監管機構，采取垂直管理、分級監察的管理體制。第二、對于非煤礦山安全監管，基于條塊管轄模式，構建起了以安全生產監督管理局為核心的監管體系。第三、從整體上看，我國的礦業安全監管構建起了主要管理機構與其他相關政府部門分工合作共同監管的監管模式。

然而，僅在2017年第一季度，全國發生各類煤礦事故共計30多起，造成90余人死亡；非煤礦山發生生產安全事故48起、死亡55人。我國礦山安全監管的現狀仍然不容樂觀。

（二）我國礦山安全監管面臨的困境

1. 當前礦山安全監管法律制度無法適應礦山信息化建設的要求

一方面，現有的礦山安全監管法律制度割裂了煤礦安全監管與非煤礦山安全監管的聯系。我國煤礦安全監管與非煤礦山安全監管在政策、措施、經驗等多方面均存在相似與共通之處。隨著礦山信息化建設的逐步深入，煤礦與非煤礦山在安全監管中所涉及到的大量數據資源具有共通性。而現行的監管模式在數據資源的采集、分析、利用等過程中均將兩者分離開來，忽視了相關數據資源的共享，導致其利用價值大幅度降低。

另一方面，綜合監管與行業相關部門監管同時存在的監管模式造成了嚴重的職能交叉。在礦山安全監管領域，由于監管部門之間信息溝通機制的缺失，監管重復、缺失的現象屢見不鮮。目前我國的礦山安全監管在基礎設施、專業人員數量等方面均存在嚴重不足，而重復執法進一步提高了執法成本，降低了執法效率。

2. 忽視了礦山企業在礦山安全監管中的重要作用

一方面，礦山企業作為礦山安全監管責任主體的地位一定程度上被忽視。在現有的礦山安全監管中，礦山企業通常處于被動地位，對于行政主體的安全監管工作采取消極對抗的態度。作為礦山安全監管的責任主體，礦山企業有能力也有義務為礦山安全監管主體提供幫助。目前，礦山企業已經開始建立信息化的管理模式，通過相關數據資源的共享，能夠為礦山安全監管提供幫助。

另一方面，礦山企業對于違法行政行為的監督作用被忽視。作為政府具體行政行為的的行政相對人，對于行政主體在礦山安全監管中存在的違法行為，企業可以依據相關法律維護自身合法權益。但由于政府與企業間信息嚴重不對等，在信息缺失的背景下，企業的訴求難以尋求支撐，導致礦山安全監管主體的違法行政行為難以得到有效規制。

3. 運動式行政執法模式存在弊端

目前，我國的礦山安全監管還帶有明顯的運動式行政執法特征，存在嚴重的弊端。

一方面，以集中整頓、專項治理、突擊執法為代表的運動式行政執法難以實現對礦山安全的有效監管。由于礦山安全事故的發生具有隨機性，盡管運動式行政執法在一定程度上能夠有效打擊礦業企業的違法行為，但在監管的廣度和深度上仍然存在明顯的不足。

另一方面，運動式行政執法可能對企業的合法權益造成不當損害。在實踐中，一旦礦山安全事故發生，行政主體通常會對特定區域內的大量企業進行集中整頓，導致合法運營的礦山企業的自主經營權受到不當侵害。

由于信息有效獲取、共享渠道的缺失，礦山安全事故的突發性與隨機性對我國現行的礦山安全監管體系提出了挑戰，運動式行政執法模式實則是政府在礦山安全監管中的無奈之舉。而大數據共享制度為此提供了可靠的解決方案，通過構建大數據共享制度，彌補政府、企業在礦山安全監管中的信息缺失，方能構建起合理高效的礦山安全監管體系。

二、在礦山安全監管法律制度中引入大數據共享制度的必要性

（一）大數據共享制度是大數據形成機理的應有之義

一方面，大數據共享的過程也是大數據形成的過程。數據獲取是大數據形成機理的最初環節，大數據形成的過程實則是海量數據采集匯總的過程。由于大數據較“精確性”更重“混雜性”，教“因果關系”更重“相關關系”，在實踐中，數據庫的共享成為了大數據的重要來源。通過不同主體之間大數據的共享，海量數據得以匯總重組，進而形成更為完整豐富的大數據庫。

另一方面，大數據共享是大數據技術有效運用的必然要求。目前，我國各地政府部門廣泛對大數據技術應用進行探索，數十個數據平臺已然構建完成，但由于缺乏有效的共享機制，這些大數據庫成為了“信息孤島”，嚴重阻礙大數據技術的有效運用。大數據技術的優勢在于消除信息閉塞，實現數據信息的優勢互補。因此，為了更為有效地運用大數據技術，大數據共享勢在必行。

（二）從非合作博弈轉向合作博弈的必然要求

現行的礦山安全監管制度將政府與企業放在了對立的關系之中，兩者間存在嚴重的非合作博弈。由于缺乏信息對等，企業與政府會選擇相互沖突的行為策略。一方面，企業作為理性經濟人，為了追求利潤最大化，會盡可能避免承擔沒有利潤產出的社會責任；另一方面，政府會將企業單純地看作被管制的對象，通過嚴厲的管制手段，來達到維護安全生產秩序的目的。信息的不對等意味著兩者間無法基于集體理性達成協議，最終導致零和博弈與負和博弈的存在。

合作博弈的關鍵問題在于參與者如何形成聯盟，從而為達成有效協議提供重要條件。信息互通是形成合作的首要前提，能夠促使具有共同利益的個體為了相同的目標而結成聯盟。對于礦山安全事故，礦山企業與礦山安全監管主體實則都秉持著否定的態度，這為兩者間走向合作博弈提供了可能性。而大數據共享有利于實現政府與企業間的信息對等，促使雙方在大數據共享的過程中互利共贏，進而為兩者從非合作博弈走向合作博提供必要條件。

（三）從壓制型監管模式到回應型監管模式的必經之路

目前我國的礦山安全監管仍處于“命令—控制”的傳統規制模式之中，往往以維護公共利益為目標而忽視了礦山企業的合法權益。壓制型的監管模式一方面帶來了沉重的行政成本，降低了礦山安全監管的效率，另一方面，企業則成為了政府實現行政目標的消極手段，在自利動機支配下會選擇與政府進行對抗。

基于塞爾茲尼克和諾內特闡述的回應型法理論，應當減少法律的壓制性而增強法律的認知性、能動性和開放性，進而回應社會、實現實質正義。

從壓制型的監管模式轉向回應型的監管模式，要求政府與企業從對抗走向合作，大數據共享為此提供了具有可行性的策略。一方面，政府通過大數據共享，減少直接規制行為的運用，進而降低監管成本，提高監管效果。另一方面，企業通過大數據共享，為其生產、發展、決策提供重要的信息與數據支撐，亦有利于礦山安全生產的實現。

三、礦山安全監管中大數據共享法律制度的構建

基于礦山安全監管中大數據共享的特殊性，應當堅持法律先行的理念，從法律制度層面細化各個環節的具體規定。

（一）明確礦山安全監管中大數據共享的內容

盡管大數據要求海量數據資源的匯聚，但數據之間仍應當有最基礎的相關性。基于此，法律應當對大數據共享的基本內容作出明確規定。

一方面，對于行政主體大數據共享的內容。我國礦山安全監管主體的大數據共享內容應當分為以下幾個部分：1.礦山安全監管主體的基本數據信息：政府機構部門的職能、管轄范圍、職責分工等數據信息應當予以共享。2.礦山安全監管主體的內部政務數據：包括與礦山安全監管有關的政府內部溝通、辦事程序等數據信息。3.礦山安全監管的相關法律、政策等數據：我國涉及到礦山安全監管的法律法規眾多，作為礦山安全監管的依據，相關的數據信息應當共享。4.礦山安全監管的相關執法數據：包括行政主體在礦山安全監管中收集到的相關數據資源，以及對執法過程的信息記錄等。

另一方面，對于礦山企業大數據共享的內容。基于礦山安全事故的成因，礦山企業在安全監管中的大數據共享內容應當包括：1.礦山工作環境數據：包括礦山地質條件狀況，氧氣、瓦斯等氣體濃度，礦壓與頂板狀況等直接涉及礦山安全生產的相關工作環境數據；2.礦山設備數據：包括礦山工作設備、安全設備、配套設施的運行狀態參數、工況數據、維護保養記錄等數據；3.礦山人員數據：包括礦山工作人員的基本信息、身體健康狀況、技術水平等個人信息，以及工作時長、人員定位等礦山工作人員在作業過程中涉及到的相關數據。

（二）明確礦山安全監管中大數據共享方式

盡管目前礦山安全監管主體與礦山企業廣泛建立起了大數據信息收集處理系統并在此基礎上已經獲取了大量的大數據信息，但相關主體并不當然地享有對相關大數據進行共享的權利。因此，應當在法律的框架下，基于大數據資源的不同性質，對大數據共享的方式作出明確的規定。

第一、對于政府而言。一方面，確立“以共享為原則，不共享為例外”的大數據共享法律制度的基本原則。對于前文提到的涉及礦山安全監管的相關數據資源，除法律法規另有規定，原則上均應進行共享。另一方面，構建“大數據共享負面清單制度”。對于涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私等可能損害當事人合法權益或可能造成國家、社會公共安全受損的相關數據不予共享，但應當制定并公布負面清單。

第二、對于企業而言。一方面，礦山企業作為礦山安全監管的責任主體，應當承擔安全生產的義務，配合并支持行政主體的安全監管工作。礦山安全監管主體對于涉及安全生產的相關數據，可以要求礦山企業就相關的環境數據、人員數據、設備數據進行共享，構建基于大數據的遠程礦山安全監管系統，對礦業企業的安全生產工作進行日常監管。另一方面，礦山安全監管部門不能侵害礦山企業的合法權益，如果相關數據資源涉及商業秘密、員工個人隱私或可能造成相關權益人合法利益受損，除非法律另有規定，礦山安全監管主體不得要求企業共享。

（三）完善礦山安全監管中大數據共享法律責任的規定

第一、對于礦山安全監管主體在大數據共享的過程中違法法律規定的行為，應當確立起行政體制內部監督和外部監督并存的法律責任追究機制。

一方面，上級主管部門和監察機關負責對礦山安全監管部門的大數據共享的實施情況進行監督檢查，就其違反法律規定的行為，責令改正。情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。另一方面，公民、法人或者其他組織認為礦山安全監管部門的大數據共享行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第二、對于礦山企業違反法律規定的行為。一方面，礦山企業無正當理由不履行大數據共享的基本義務的，礦山安全監管部門可以對其進行行政處罰。另一方面，礦山企業的大數據共享侵害了其他公民、法人或者其他組織合法權利的，依法承當相應法律責任。

參考文獻：

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（作者單位：貴州大學法學院）