關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的思考

王婕

摘要：關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，我國(guó)《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。但是，究竟如何續(xù)期，能續(xù)多久，有償續(xù)期或是無(wú)償續(xù)期，這是立法特意留下的空白，從2001年深圳國(guó)際商業(yè)大廈，到2009年青島阿里山，再到2016年的溫州鹿城區(qū)，建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題不斷拷問(wèn)著我國(guó)現(xiàn)有的物權(quán)法制度，并引發(fā)了社會(huì)各關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的熱議。建設(shè)用地使用權(quán)在世界各地均采用的有限有償續(xù)期方式，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)采取此種方式，但應(yīng)當(dāng)建立以人均限額免費(fèi)續(xù)期為基礎(chǔ)的超額繳費(fèi)制度，對(duì)超過(guò)部分實(shí)行超額累進(jìn)方式計(jì)費(fèi)并以家庭為單位，自主選擇何時(shí)使用免費(fèi)權(quán)限。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地使用權(quán)；自動(dòng)續(xù)期；有償續(xù)期；無(wú)償續(xù)期

一、引言

在物權(quán)法制訂過(guò)程中，第一次審議稿并未提及住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，而是在第二、第三稿中給予了明確規(guī)定。建設(shè)用地使用權(quán)屆滿申請(qǐng)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒(méi)有約定或者約定不明確的，按照國(guó)家規(guī)定確定。在第四、五稿審議中則進(jìn)一步區(qū)分為住宅和非住宅用地，住宅用地自動(dòng)續(xù)期，非住宅用地則申請(qǐng)續(xù)期。兩種建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期后，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但在最終出臺(tái)的規(guī)定中卻省略了續(xù)期方式、次數(shù)等問(wèn)題是由于當(dāng)時(shí)對(duì)這一問(wèn)題的爭(zhēng)議過(guò)大，無(wú)法形成較為一致意見(jiàn)，因此，最終導(dǎo)致該問(wèn)題遺留至今，但現(xiàn)在隨著時(shí)間推移，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期實(shí)際問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，必須對(duì)該問(wèn)題研究出合理機(jī)制。

二、無(wú)限無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論和有限有償續(xù)期論的提出

從以上所述可知，我國(guó)在制定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度時(shí)就已經(jīng)意識(shí)到了關(guān)于具體如何自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，并且當(dāng)時(shí)已經(jīng)有了初步思考，只是由于爭(zhēng)議過(guò)大而未能形成法律規(guī)定，但對(duì)于這一問(wèn)題的學(xué)術(shù)思考并沒(méi)有停止，在現(xiàn)在理論界已基本形成兩種截然不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

（一）無(wú)限無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論

有學(xué)者認(rèn)為：《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期，并沒(méi)有規(guī)定任何條件，因此認(rèn)為既然沒(méi)有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的條件，應(yīng)當(dāng)理解為無(wú)條件，因而不必支付土地使用費(fèi)，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)自動(dòng)續(xù)期，而成為一個(gè)一次取得，永久享有的用益物權(quán)。首先，從文義邏輯上推論，一個(gè)附期限的權(quán)利，屆滿后自動(dòng)續(xù)期，如未明確限定續(xù)期時(shí)間，則該權(quán)利應(yīng)當(dāng)能持續(xù)下去，不再受時(shí)間限制。《物權(quán)法》第149條規(guī)定為期間屆滿自動(dòng)續(xù)期的，這個(gè)自動(dòng)續(xù)期就意味著該權(quán)利變?yōu)橛谰眯裕黄浯危土⒎康亩裕?guī)定自動(dòng)續(xù)期的目的在于保障老百姓能安居樂(lè)業(yè)，一次續(xù)期將永久享有該權(quán)利，解決了公民的后顧之憂，可以使其安居樂(lè)業(yè)。 最后，城鎮(zhèn)住宅土地使用權(quán)無(wú)償無(wú)限續(xù)期與農(nóng)村集體土地使用權(quán)無(wú)限期應(yīng)當(dāng)一致，使得我國(guó)土地使用權(quán)全國(guó)一體化。

（二）有限有償續(xù)期論

有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前永久續(xù)期并非適合我國(guó)國(guó)情的選擇，因?yàn)樗炔环衔覈?guó)《憲法》和《物權(quán)法》等確立的經(jīng)濟(jì)體制，也不是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要之舉。且土地是不可再生資源，在期間屆滿后應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期，并且支付一定費(fèi)用。首先，從文義解釋推論，該規(guī)定只是免除使用權(quán)人向國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)續(xù)期的義務(wù)，但對(duì)于繼續(xù)使用時(shí)間，是否繳費(fèi)等并無(wú)明確 ，因此，并不能從該規(guī)定中得出無(wú)限續(xù)期的結(jié)論。其次，如能永久續(xù)期將改變?cè)撚靡嫖餀?quán)的性質(zhì)。我國(guó)法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)土地為國(guó)家所有，屬于全社會(huì)公民的所有，如實(shí)行永久延續(xù)的使用制度，將使土地實(shí)際變?yōu)閭€(gè)人所有，與我國(guó)現(xiàn)行的土地制度相違背。最后，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，永久續(xù)期會(huì)在一定程度上導(dǎo)致資源的不平衡分配。土地資源是有限資源，人的壽命也是有限壽命，如一個(gè)制度建設(shè)在有限壽命人享有無(wú)限資源的情況下勢(shì)必將導(dǎo)致資源的不平衡。

三、兩種觀點(diǎn)評(píng)析

（一）兩種觀點(diǎn)出發(fā)點(diǎn)有所差異

堅(jiān)持無(wú)限無(wú)償論者更多的是從權(quán)益者角度出發(fā)，權(quán)益者的目的應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持利益最大化，損失或代價(jià)最小化為原則.既然我國(guó)物權(quán)法已經(jīng)明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，也沒(méi)有規(guī)定續(xù)期時(shí)間和繳費(fèi)與否，從其利益最大化角度的解釋就是不用繳費(fèi)，可以無(wú)限續(xù)期。

堅(jiān)持有償有限論者更多的是從資源、利益平衡，制度持續(xù)、適用性角度出發(fā)。一個(gè)制度的建立即是一次利益的分配，一個(gè)制度是否適用時(shí)代的發(fā)展，能否公平地持續(xù)下去才是檢驗(yàn)這個(gè)制度的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有償有限論者從土地資源的有限性，長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家財(cái)政收入和后輩公民對(duì)土地資源的需求性出發(fā)，平衡相互之間的關(guān)系，具有正當(dāng)性。

（二）兩種理論均無(wú)具體制度建設(shè)，不能適用經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展

兩種制度均只是對(duì)基本的是否有償，是否無(wú)限續(xù)期予以解答，而細(xì)化到有償制度應(yīng)當(dāng)如何有償化，有償制度如何建立，直接關(guān)系到該制度的公平合理性，也應(yīng)當(dāng)是對(duì)我國(guó)制度建設(shè)的深思熟慮。無(wú)限無(wú)償制度論者如何解決資源有限性問(wèn)題，如何防止因此制度可能導(dǎo)致的貧富差距問(wèn)題，均未考量。框架制度的建設(shè)固然重要，但一個(gè)好的框架制度也可能因?yàn)榧?xì)節(jié)設(shè)計(jì)錯(cuò)誤而作廢，一個(gè)看似不太公平的框架制度，通過(guò)制定合理的制度細(xì)節(jié)，不斷修正不合理的框架，最終使得該制度整體合理化。因此，僅停留在該兩種基礎(chǔ)制度框架的討論上永遠(yuǎn)無(wú)法得出一個(gè)合理完善的制度。

（三）在有限有償論的基礎(chǔ)上予以修訂，建立一定限額無(wú)償固定續(xù)期為基礎(chǔ)的有限有償制度更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

如上所述，無(wú)限無(wú)償續(xù)期論弊端明顯，但卻是基本民眾的訴求，對(duì)使公民安居樂(lè)業(yè)有積極的促進(jìn)作用；有限有償論雖考量各方因素，盡量予以平衡，但在現(xiàn)在房產(chǎn)作為一個(gè)家庭最重要的財(cái)富，還須要在土地使用權(quán)續(xù)期上額外支付費(fèi)用，增加了生存成本。

無(wú)限無(wú)償論弊端過(guò)于明顯，不可用，采用有限有償論為框架更為合適。有限有償作為基本原則應(yīng)當(dāng)予以肯定，但考慮到民意及現(xiàn)實(shí)狀況，在該原則上應(yīng)當(dāng)確定給予公民一次一定面積的無(wú)償續(xù)期權(quán)利。公民的生命是有限的，給予一次無(wú)償續(xù)期權(quán)利不會(huì)對(duì)后輩產(chǎn)生過(guò)大的資源影響，并且給予一定面積即保障了公民居住權(quán)，又限制了其范圍，更加適當(dāng)合理。

四、對(duì)于有限有償自動(dòng)續(xù)期的細(xì)化制度

有限有償自動(dòng)續(xù)期雖然更符合我國(guó)現(xiàn)行土地制度，并且響應(yīng)民意的根本訴求，但是仍然急切需要立法來(lái)細(xì)化其制度，鑒于此，筆者提出以下建議。

（一）建立以人均限額免費(fèi)續(xù)期為基礎(chǔ)的超額繳費(fèi)制度

綜合以上兩種理論制度，每人應(yīng)當(dāng)享有一定限額的免費(fèi)續(xù)期權(quán)。居住權(quán)是每個(gè)人的基本權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)作為房產(chǎn)的基礎(chǔ)，是保障居住權(quán)的首要條件，因此，一定限額的免費(fèi)續(xù)期權(quán)應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。至于限定面積的認(rèn)定，筆者認(rèn)為以40平米為限額較為合理，即使是一個(gè)人生活的情況下40平米至少可以是一室一廳，可以滿足基本的居住條件；當(dāng)三口之家生活時(shí)有120平米的免費(fèi)續(xù)期權(quán)也已足夠。建立限額免費(fèi)續(xù)期制度可以保障個(gè)人的基本居住權(quán)，同時(shí)也不會(huì)造成房地產(chǎn)過(guò)分被作為投資而喪失保障居住功能。

（二）免費(fèi)使用權(quán)限的限制：以家庭為單位，自主選擇何時(shí)使用免費(fèi)權(quán)限

建立以上人均限額免費(fèi)續(xù)期制度保障了每人的基本居住權(quán)，但免費(fèi)續(xù)期權(quán)利的使用如不合理規(guī)定，將有可能成為投資人的一種投資熱點(diǎn)。由于每人均享有一定限額的免費(fèi)續(xù)期權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定使用條件，亦即當(dāng)投資者購(gòu)買(mǎi)了多套房產(chǎn)，到了要續(xù)期的時(shí)候，其可以通過(guò)使用他人（如購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民的免費(fèi)權(quán)利）的免費(fèi)限額權(quán)利來(lái)規(guī)避要繳納的續(xù)期費(fèi)用。為避免以上情況的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為對(duì)該權(quán)利的使用應(yīng)當(dāng)予以一定的限制，具體為使用該權(quán)利的前提的以家庭為單位，只有家庭成員才能使用在該建設(shè)土地續(xù)期上，對(duì)于家庭成員的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以民法上近親屬為限定范圍，而對(duì)于該權(quán)利的使用應(yīng)當(dāng)尊重權(quán)利人的意愿，即即使作為家庭成員，其仍然有權(quán)選擇何時(shí)使用該權(quán)利，因?yàn)樵摍?quán)利每人一生只有一次使用權(quán)，其使用可以是在與父母在一起一個(gè)家庭的時(shí)候使用，也可以是在自己組建家庭后使用，應(yīng)當(dāng)遵其所愿，充分保障其權(quán)利。

（三）超過(guò)部分實(shí)行超額累進(jìn)方式計(jì)費(fèi)

建設(shè)用地續(xù)期費(fèi)用的繳納應(yīng)當(dāng)是與房產(chǎn)稅互相結(jié)合，合理的續(xù)費(fèi)制度也能對(duì)抑制房產(chǎn)泡沫起到一定作用，因此，對(duì)超過(guò)限額部分如何進(jìn)行征稅需要合理規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)超過(guò)部分進(jìn)行超額累進(jìn)計(jì)算費(fèi)用較為公平合理。建設(shè)用地與房產(chǎn)配套，目的也是一樣，在于保障公民的基本居住權(quán)，超過(guò)一定限額就已超越了保障公民基本居住權(quán)的范疇，進(jìn)而演變?yōu)楣褡非髢?yōu)質(zhì)生活（更大的居住環(huán)境）及投資需求。實(shí)行超額累進(jìn)方式計(jì)算，即使公民追求優(yōu)質(zhì)生活，只要不超過(guò)過(guò)多的限額，可以對(duì)超過(guò)部分支付一定的費(fèi)用，滿足其需求，符合一般公民的意愿。對(duì)于超過(guò)過(guò)多部分，就已經(jīng)超越了追求優(yōu)質(zhì)生活的需求進(jìn)而演變?yōu)樽非笸顿Y收益，而為抑制過(guò)分投資，超過(guò)過(guò)多部分增收更高費(fèi)用就成為需要。而對(duì)于不超過(guò)過(guò)多部分、超過(guò)過(guò)多部分如何認(rèn)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)國(guó)家宏觀調(diào)控需求進(jìn)行。

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（作者單位：貴州大學(xué)）