從政府監管看旅游項目建設暴力征地問題

劉瑾 賈莫昆 魯芳 王俊力 王芳 楊少卿 胡麗娜

[摘要]鄉村振興戰略下農村第三產業發展已成為農村發展的重要方式，但在旅游項目開發過程中，暴力征地事件頻發，嚴重損害農民利益，國家耕地紅線受到嚴重威脅。基于此，文章將從四個方面分析政府視野下的征地行為，提出需遵循可持續發展原則，科學規劃項目建設用地，完善土地政策相關法律法規，加強項目審批程序監管等對策。

[關鍵詞]政府監管；旅游建設；暴力征地；尋租

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901122

目前我國經濟已進入快速發展時期，隨著農村旅游業興起，各地紛紛大力開發旅游項目。現今旅游項目開發與建設需要占用大量耕地，大部分農用地勢必會流轉成旅游用地，但項目建設用地規劃不合理、全國暴力征地事件頻發、地方政府用地審批程序不規范以及低價征地、高價出讓等問題突出，導致農民利益嚴重受損，如何協調項目建設發展與保障農民利益之間的關系，政府以及相關部門責無旁貸。

1旅游項目建設中暴力征地問題及致因

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，建設用地不斷擴張，而旅游項目的開發，更是增加了我國建設用地的需求，導致了大量的耕地轉化為建設用地，而在轉化過程中必然伴隨的就是征地。然而，在對持地農民征地過程中，往往因為種種原因導致征地矛盾發生，甚至產生暴力征地，而這些問題與政府的監管也有著不可回避的聯系。基于項目的研究，筆者認為從政府的監管中旅游項目建設的暴力征地主要存在以下問題。

11旅游用地規劃編制不合理

旅游業被譽為當今時代經濟發展的“朝陽產業”，鄉村旅游項目的建設給各地方政府提供了一個新的經濟增長點，由于鄉村旅游的開發受到國家政策方面的支持，導致地方土地管理部門在規劃建設項目時傾向將農用地流轉成為旅游用地；目前土地征用和出讓過程中地方政府收益頗多，其中土地出讓收益形成的收入是政府收入的重要來源，因此地方政府失范行為發生的可能性大大存在；地方政府注重經濟建設的同時忽略土地規劃編制是否合理，在一定程度上破壞了利益鏈條，導致不科學、可操作性差的旅游項目層出不窮。

12土地征用審批程序不規范

從宏觀來看，我國土地相關政策對政府行為的限定不夠明確，甚至存在模糊不清和權責交叉，注重權力的使用和利益的爭奪而忽視責任的履行，因而導致地方各級相關部門缺乏有效監督，使得地方政府在征用土地時越權審批或先征后批，更嚴重的還有擅自占用耕地、土地非法轉讓、土地買賣交易等違法違規現象；某些地方政府利用不規范的審批程序以及農民政府之間信息不對稱的漏洞，在實施征地時出現“尋租”行為，以此尋求經濟利益的獲得或為某些開發商開辟“綠色通道”；公共部門利益的異質性、權責機制尚不明確，致使地方政府對征地程序是否合法審查不到位。

13征地實施階段忽視農民利益

土地使用權出讓產生的巨大利益的分配方面，往往是農民利益最難以保障的重要方面。地方政府在征地時低價征地、高價出讓的現象較為普遍，由于土地出讓會產生較大的收益，但政府在出讓土地時往往忽視了農民的利益，地方政府通過大力度招商引資、開發工業園區，形成了開發園區遍布全國的不良氛圍；地方政府因利益驅動變相擴大土地征收權利的行使范圍；土地出讓收益成為地方盲目規劃項目建設用地、濫用耕地的主要驅動因素，導致農民的利益難以保障；于我國土地管理相關法律中，對于失地農民的安置措施沒有明確規定，暴力征地事件頻發，缺乏具體有效的解決策略及措施。

14政府監管效力不集中

目前土地征收相關法律制度尚不完善，土地執法監察部門作為監管約束的公共機關，存在監察效力不集中問題，致使地方政府在鄉村旅游開發整個過程中用地規劃監管環節力量薄弱；在征地過程中政府對相關信息掌握不夠透徹，對各個環節控制力較弱以及對征地的多用途審批缺乏必要的監督和管理；在具體的規劃評估過程中，缺乏科學合理的評估手段；某些地方罔顧農民利益，甚至對企業的暴力征地行為姑息縱容，嚴重破壞農民經濟利益；政府績效考核機制受傳統政績觀念影響，考評機制成為地方政府在征地過程中監管力度欠缺的內在驅動力。

2解決旅游項目中暴力征地問題的建議

21科學指導旅游用地規劃編制，強化項目可操作性

進行土地規劃是科學合理利用土地的基礎，首先，要合理規劃土地利用方案，有效落實項目落地可操作性。其次，要嚴格界定征地目的，對征地用途應實時審核，堅決杜絕尋租現象。再者，科學制定土地利用規劃，提高土地利用效率，減少項目規劃成本，提高規劃適用性以及項目可操作性；同時，樹立全國規劃統一標準觀念，避免無特色、低水平的旅游項目占用土地資源。最后，需制定項目允許建設標準，由地方政府政府組織相關及專業人員對上報項目預先審核，完成審核后方可批準實施。

22嚴格審批征地建設項目，完善政府監督問責制度

對于土地的使用審批問題，要嚴格審批上報項目，應按照審批標準進行審查工作；積極引導開發商項目建設和農民建房，在選址用地時盡量使用存量建設用地，政府依法指導督促其履行用地報批手續；實時掌握土地利用情況，確保項目開發建設依法有序開展，加大開展項目用地審查力度；強化政府耕地保護責任意識，上級政府應出臺一系列耕地保護考評指標體系，將規劃確定的指標作為政府耕地保護需實現的最低標準。

23健全土地征收補償機制，保障失地農民利益

要以法律來保障土地的征收補償，加強立法對土地征收程序的完善，保障政府征地合法進行；在法律中增加失地農民安置措施條款，保障失地農民權益，將失地農民相關社保問題納入城市社會保障體系中；政府機構應將土地價值作出評估并進行公示，政府農民雙方達成協議，政府應加強征用土地的估價工作，提出合理的補償價格；建立健全多元化土地補償政策，確定合理的失地農民安置補償年限，使被征地農戶利益得以全面保障。

24健全相關法律法規，加強政府監管力度

征地過程應透明公開，鼓勵民眾共同參與，對征地環節進行民主管理和監督；開拓完善的征地部門，避免征地過程中的違規行為；地方政府應成立征地委員會，對政府征地工作進行審核以及監督；建立健全政績考核機制，嚴格規范政府及其官員行為；加強政府土地征收行為監督，加大對失范行為的追究問責；強化政府官員行政理念、政績觀的教育和指導，杜絕政府官員逐利行為。

3結語

土地是鄉村旅游項目建設的載體，也是國家和農村集體經濟組織的重要資源。于政府而言，解決暴力征地問題，保障農民利益勢在必行。我們需認清當前局勢，分析征地過程中存在的問題和障礙，完善相關政策配套法律法規，加強政府監管力度，促進鄉村旅游項目的可持續發展，實現經濟、社會與生態共同發展的良好局面。

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[3]吳南南.我國基層政府農村土地征用行為研究[D].沈陽：東北大學，2011

[基金項目]華北理工大學2018年大學生創新訓練計劃項目“鄉村振興戰略下鄉村旅游項目建設與保護耕地的沖突及對策研究”（項目編號：X2018126）。

[作者簡介]劉瑾，女，云南宣威人，工商管理專業；賈莫昆，男，云南曲靖人，公共事業管理專業；魯芳，女，云南昭通人，包裝工程專業；王俊力，男，云南楚雄人，自動化專業；王芳，女，云南楚雄人，金融學專業；楊少卿，男，河北唐山人，碩士，講師，研究方向：思想政治教育；胡麗娜，女，河北唐山人，碩士，講師，研究方向：公共管理。