影響事業(yè)單位內(nèi)部控制效果的因素分析

王心如

[摘要]事業(yè)單位內(nèi)部控制是其提高運(yùn)行效率、保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、節(jié)約管理成本以及反腐敗的重要舉措，可以大大減少體制上的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位運(yùn)行能力的提升，符合行政職能“放管服”的要求，在一定程度上將促進(jìn)社會(huì)整體效率的提高。但當(dāng)前事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)仍然存在重視不足、制度建設(shè)缺失、發(fā)展不均衡、工作推進(jìn)形式化等問(wèn)題。文章從影響事業(yè)單位內(nèi)部控制效果的因素進(jìn)行分析，進(jìn)而探討提高內(nèi)控效果的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；內(nèi)控；影響因素；措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901116

1重要意義

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有利于促進(jìn)事業(yè)單位組織運(yùn)行應(yīng)當(dāng)合法依規(guī)完善單位內(nèi)部的治理環(huán)境，健全內(nèi)部控制建設(shè)。第一，可以使單位的管理更加規(guī)范，確保各項(xiàng)職能正常運(yùn)作，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，節(jié)約行政管理成本。第二，還使單位不斷發(fā)展和保持職能正常高效運(yùn)行的機(jī)制保障，要使之規(guī)范化和制度化，才能有效促進(jìn)事業(yè)單位控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2演進(jìn)歷程

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）實(shí)施以來(lái)，各級(jí)行政事業(yè)單位積極貫徹落實(shí)文件精神，不斷推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)并取得了一定的成效。但也存在重視程度不足、制度建設(shè)不完善、發(fā)展水平不均衡等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，文件的出臺(tái)指明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體方向。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）應(yīng)運(yùn)而生，至此，事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)邁入全面推進(jìn)的新階段。各單位已基本上形成了符合單位現(xiàn)實(shí)情況的內(nèi)部控制體系，下一階段內(nèi)控工作重心要轉(zhuǎn)移到內(nèi)控制度執(zhí)行上來(lái)，制度不僅要落地，更要生根。因此，為抓好內(nèi)控制度落實(shí)、內(nèi)控考核評(píng)價(jià)、健全內(nèi)控工作機(jī)制等工作，就必須分析影響內(nèi)控執(zhí)行效果的因素，通過(guò)不斷地修正偏差因素，不斷地提高內(nèi)部控制效果。

3影響內(nèi)控建設(shè)效果的因素分析

（1）領(lǐng)導(dǎo)層重視程度不足。內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有一套完整的組織機(jī)制保障，組織領(lǐng)導(dǎo)是工程建設(shè)的關(guān)鍵，所以?xún)?nèi)控建設(shè)其實(shí)也是“一把手工程”，單位的領(lǐng)導(dǎo)層由于自身業(yè)務(wù)屬性的原因?qū)τ趦?nèi)控機(jī)制建設(shè)缺乏微觀認(rèn)識(shí)，在一定程度上導(dǎo)致了對(duì)內(nèi)部控制的重視程度不足，不利于單位內(nèi)部控制建設(shè)。

（2）全員參與積極性不強(qiáng)。內(nèi)控從來(lái)都不是某一個(gè)部門(mén)、某一個(gè)人可以單獨(dú)完成的，它需要全員參與，合謀共建。一個(gè)單位的內(nèi)控機(jī)制就像一只看不見(jiàn)的手，對(duì)單位的業(yè)務(wù)層面和單位層面的活動(dòng)進(jìn)行控制，防止各項(xiàng)活動(dòng)偏離組織目標(biāo)。正是由于它相對(duì)抽象，難以被捉摸，往往被員工忽視，在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)時(shí)全員的參與度較低，也是造成內(nèi)控效果差的重要因素之一。

（3）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較薄弱。事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警，及時(shí)修正，防患于未然。由于員工對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和敏感程度較低，不利于及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，完善內(nèi)控。

（4）內(nèi)控制度本身有缺陷。內(nèi)控建設(shè)不是萬(wàn)能的，本身也是存在風(fēng)險(xiǎn)和不合理性的，有些內(nèi)控體系設(shè)計(jì)本身是合理的，但是對(duì)于單位又缺乏適用性，不匹配的內(nèi)控體系難以達(dá)到最佳的控制效果，是影響內(nèi)控效果的重要因素之一。

（5）缺乏考核和監(jiān)督管理。內(nèi)控建設(shè)的有效性的衡量需要考核，內(nèi)控制度的執(zhí)行需要監(jiān)督，建立一套符合單位實(shí)際情況而又科學(xué)合理的考核制度，是實(shí)施有效監(jiān)管的關(guān)鍵，而當(dāng)前大部分單位缺乏剛性的考核標(biāo)準(zhǔn)和完善的評(píng)價(jià)機(jī)制，致使內(nèi)控建設(shè)的后評(píng)估工作不到位，難以評(píng)價(jià)建設(shè)效果，及時(shí)完善內(nèi)控缺陷。

4措施

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)。一是成立內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成縱向聯(lián)動(dòng)。由單位一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，為第一責(zé)任人，各分管領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)人及骨干人員應(yīng)當(dāng)參與小組組成。二是建立部門(mén)之間的協(xié)同配合，形成橫向聯(lián)動(dòng)。共同推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)與完善工作。

（2）提高認(rèn)識(shí)，全員參與。內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全員凝心聚力，統(tǒng)一行動(dòng)。行動(dòng)統(tǒng)一源于思想統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮帶頭作用，充分認(rèn)識(shí)到單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，形成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量，動(dòng)員全員參與。行政事業(yè)單位和商業(yè)企業(yè)有很大區(qū)別，在當(dāng)前行政事業(yè)單位的體制下，領(lǐng)導(dǎo)人員有很大的影響力，只有領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度的重要性，才能保證行政事業(yè)單位所有的員工都參與到內(nèi)控制度中來(lái)。[1]

（3）持續(xù)改進(jìn)，立體推動(dòng)。克服內(nèi)控體系缺陷的最佳辦法就是持續(xù)改進(jìn)，在實(shí)際執(zhí)行中，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，完善內(nèi)部控制體系，同時(shí)，內(nèi)控建設(shè)必須是全方位、立體的向前推進(jìn)，創(chuàng)新管理方式，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化，提高效率效能，徹底消除內(nèi)控“盲點(diǎn)”，切實(shí)提高財(cái)政部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力和內(nèi)部管理水平，使得單位各項(xiàng)組織活動(dòng)實(shí)現(xiàn)更大收益。

（4）績(jī)效考評(píng)，注重實(shí)效。積極探索內(nèi)控機(jī)制建設(shè)和績(jī)效考評(píng)工作相融合的工作模式，努力構(gòu)建“節(jié)點(diǎn)控制、鏈條完整、控管有力、規(guī)范有序”的內(nèi)控管理機(jī)制。梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，列明風(fēng)險(xiǎn)清單，研究措施加以整改。將問(wèn)題整改情況納入績(jī)效考評(píng)，通過(guò)績(jī)效考評(píng)將決策、執(zhí)行等行為數(shù)據(jù)化、可視化，實(shí)現(xiàn)可保存、可查詢(xún)、可追溯。以績(jī)效考評(píng)推動(dòng)節(jié)點(diǎn)控制“實(shí)時(shí)化”“動(dòng)態(tài)化”，對(duì)內(nèi)控機(jī)制績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行全面監(jiān)管分析，實(shí)行督考合一機(jī)制，確保績(jī)效持續(xù)改進(jìn)落到實(shí)處。通過(guò)細(xì)化日常管理，形成以“考”顯狀態(tài)、以“督”促提升，部門(mén)聯(lián)動(dòng)、上下互通的良性循環(huán)。加強(qiáng)過(guò)程有效監(jiān)控防范各環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。探索將內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施效果與相關(guān)責(zé)任人年終考核相掛鉤，逐步實(shí)現(xiàn)“建設(shè)效果有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”。

（5）強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。一是緊密結(jié)合監(jiān)管要求開(kāi)展業(yè)務(wù)排查。開(kāi)展自查、督查等多種形式的檢查，并落實(shí)檢查工作責(zé)任制。同時(shí)針對(duì)監(jiān)管部門(mén)組織開(kāi)展的各類(lèi)檢查所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題開(kāi)展整改“回頭看”，確保發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)問(wèn)題能夠及時(shí)整改、每一項(xiàng)制度能夠嚴(yán)格執(zhí)行。二是主動(dòng)開(kāi)展制度評(píng)估。一方面保障內(nèi)部制度與監(jiān)管政策一致，將外部監(jiān)管政策與本行內(nèi)部制度進(jìn)行對(duì)比，查找制度建設(shè)存在的不足；另一方面從“監(jiān)管重點(diǎn)關(guān)注”和“近年檢查問(wèn)題發(fā)生率較高”等兩個(gè)維度確定監(jiān)管重點(diǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展合規(guī)評(píng)估，從制度規(guī)定、實(shí)際操作、監(jiān)管要求等多個(gè)方面評(píng)估論證重點(diǎn)業(yè)務(wù)的合規(guī)性，并對(duì)存在的問(wèn)題提出解決方案。三是適應(yīng)嚴(yán)問(wèn)責(zé)的監(jiān)管環(huán)境管好員工。推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控主體責(zé)任“網(wǎng)格化”管理，將責(zé)任分解和落實(shí)到各機(jī)構(gòu)、各崗位人員，提升全員、全流程案防責(zé)任意識(shí)，以“員工行為管理”和“內(nèi)控檢查監(jiān)督”為抓手，對(duì)員工行為和操作流程實(shí)施全面有效掌控。

（6）依靠科技，創(chuàng)新手段。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制體系中，“人”作為內(nèi)控活動(dòng)最主要的參與者，可以說(shuō)是“成也蕭何，敗也蕭何”，因?yàn)閮?nèi)控機(jī)制實(shí)施過(guò)程中人為因素的干預(yù)極有可能造成內(nèi)控失效，使內(nèi)控淪為擺設(shè)。因此，依靠科技手段，運(yùn)用信息技術(shù)強(qiáng)化內(nèi)控，將內(nèi)控流程與信息化管理有機(jī)結(jié)合，使業(yè)務(wù)流程得到自動(dòng)控制，降低或者消除人為因素的不利操控勢(shì)在必行。事業(yè)單位利用信息系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)有效、高效內(nèi)部監(jiān)督的重要方式。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化，人才培養(yǎng)也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。要培養(yǎng)一大批既懂內(nèi)控又懂信息系統(tǒng)，既了解熟悉應(yīng)用控制又了解熟悉一般控制，既熟悉業(yè)務(wù)流程又清楚關(guān)鍵控制的人才。[2]與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索更加符合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制方法與手段，借鑒國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上的先進(jìn)方法，不斷創(chuàng)新內(nèi)部控制建設(shè)與管理方法。

參考文獻(xiàn)：

[1]欒立楓.行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與完善[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）2017（1）：173-174

[2]王永杰.淺議如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制信息化[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化，2014（16）