淺談國有建設用地分割、合并登記

摘 要 國有建設用地宗地原則上不得調整。國有建設用地確需分割、合并登記的，必須符合以下條件：首先必須符合必要性條件；其次，宗地的分割、合并在技術上應具有可行性；再次，國有建設用地分割、合并登記應先經城鄉規劃主管部門審核同意；最后，涉及改變土地用途的，應經有批準權的人民政府批準；涉及調整容積率的，應按規定補繳土地出讓價款。

關鍵詞 國有建設用地 分割 合并登記

作者簡介：方永輝，福建省莆田市國土資源局涵江分局，高級經濟師，研究方向：房地產法、物權法。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.173

日前法律法規缺乏規范國有建設用地分割、合并登記的具體規定，僅《不動產登記操作規范》規定了國有建設用地使用權分割、合并登記問題，但《不動產登記操作規范》中也僅規定申請材料而難于把握審核要點。實務中國有建設用地需具備何種條件，不動產登記機構方可為土地使用者辦理不動產單元分割、合并登記？筆者就該問題予以分析。

一、 國有建設用地宗地原則上不得調整

本文所稱的國有建設用地分割、合并登記是指同一權利人在建設用地首次登記后申請對建設用地進行分割或者合并登記，或同一土地使用者在建設用地首次登記時申請對國土部門供應的建設用地進行分割或者合并，對于前者，《不動產登記條例實施細則》第二十六條將之歸于變更登記的類型，對于后者，實質上是對土地供應的宗地進行分割或者合并作為首次登記時的不動產單元。

《國土資源部關于規范土地登記的意見》（國土資發[2012]134號）規定“宗地一經確定，不得隨意調整。宗地確需分割、合并或調整邊界的，應經國土資源主管部門會同有關部門同意。”該規定出臺時，尚未實行不動產統一登記，其僅針對土地登記，但其精神可以持續貫徹至不動產統一登記之后。國有建設用地宗地（不動產單元）確定后，原則上不得調整。理由如下：（1）從規劃管理的角度，宗地是城鄉規劃主管部門根據控制性詳細規劃、土地出讓計劃、區域土地利用實際情況等因素確定的，是判斷建設活動是否符合控制性規劃以及進行土地估價的載體，宗地一經確定，不得隨意調整。因為調整宗地，規劃條件改變的可能性甚高；（2）《物權法》第九條規定“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外”，不動產首次登記后，即產生了物權變動的效力，如無涉及物權內容的變更，實無合并、分割不動產單元的必要；（3）首次登記后分割、合并登記增加了不動產登記的行政成本。

二、 土地使用者申請國有建設用地分割、合并登記首先必須符合必要性條件

國有建設用地宗地雖原則上不得調整，但現實情況紛繁復雜，因此不排除例外情況下可以進行國有建設用地合并、分割登記，但國有建設用地合并、分割登記首先必須符合必要性條件。之所以要求符合必要性條件，其一是國有建設用地宗地原則上不得調整；其二是如無分割、合并登記的必要，不予辦理分割、合并登記并不影響不動產登記，也不影響權利人的權益。所謂必要性條件是指土地開發利用情況的變化導致確需不動產單元分割、合并，否則將違反不動產登記規則或無法進行不動產登記。為便于理解必要性條件，茲舉三例。例一：某公司通過掛牌方式競得相鄰二幅國有建設用地，簽訂的二個土地出讓合同分別確定了規劃條件，但總平面布置圖是按照合并的上述二幅建設用地設計的，而且有一幢房屋建在上述二幅建設用地分界處上面，上述二幅建設用地的規劃條件已經城鄉規劃主管部門核實未變更，某公司申請首次登記時申請將上述二幅建設用地合并進行登記。根據《不動產登記暫行條例實施細則》第二條第二款規定，房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當與其所依附的土地、海域一并登記，上述一幢房屋建在二幅建設用地分界處上面，從必要性的角度應允許將二幅建設用地合并登記。例二：某房地產公司取得的建設用地已經首次登記，其提交區政府同意進行分割登記的辦公會議紀要及城鄉規劃主管部門核實規劃條件未變更的意見申請將一宗地分割為六宗地進行登記，但并未說明分割登記的合理理由。該宗地已經首次登記，已經發生物權變動的效力，即某房地產公司已取得建設用地使用權，由于不動產登記內容未發生變化，其未說明分割登記的合理理由，不符合分割、合并登記的必要性條件，應不允許進行分割登記。例三：某幅國有建設用地用途為工業用地，經批準其一部分土地用途改變為商業，由于工業用途土地和商業用途土地的范圍各自明確，且為了將工業用途和商業用途明確區分，應允許土地使用者申請將原建設用地按工業用途和商業用途分別登記。

三、國有建設用地宗地的分割、合并在技術上應具有可行性

國有建設用地宗地的分割、合并在技術上應具有可行性，否則不動產單元的分割、合并雖符合必要性條件，但在技術上因不具有可行性，仍無法進行不動產單元的分割、合并。如土地使用者申請對不同用途或不同土地使用年限的建設用地進行合并登記，則有可能在技術上無法確定合并后建設用地的用途、土地使用年限而無法進行建設用地合并登記。

四、 土地使用者申請不動產單元分割、合并登記應先經城鄉規劃主管部門審核同意

土地使用者申請國有建設用地分割、合并登記應先經城鄉規劃主管部門審核同意，理由如下：（1）《城鄉規劃法》第四十三條規定“建設單位應當按照規劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出申請。變更內容不符合控制性詳細規劃的，城鄉規劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當及時將依法變更后的規劃條件通報同級土地主管部門并公示”，根據該規定，建設單位必須按照規劃條件進行建設；（2）建設用地規劃條件均以宗地計算，國有建設用地的分割、合并必然涉及規劃條件是否變更的問題；（3）規劃條件是根據控制性詳細規劃為建設用地量體定作的條件，可以說規劃條件的變更屬于建設用地自身要素的改變。《物權法》第七條規定“物權的取得和行使，應當遵守法律”，因此，國有建設用地分割、合并登記時，必須核實規劃條件是否變更；（4）根據《城鄉規劃法》第四十五條“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門按照國務院規定對建設工程是否符合規劃條件予以核實”之規定，核實規劃條件是否變更是城鄉規劃主管部門的職責。

基于上述分析，筆者以為，《不動產登記操作規范》：“同一權利人分割或者合并不動產的，應當按有關規定提交相關部門同意分割或者合并的批準文件”之規定應指土地使用者申請國有建設用地分割、合并登記應先經城鄉規劃主管部門審核同意。

五、涉及改變土地用途的，應經人民政府批準；涉及調整容積率的，應按規定補繳土地出讓價款

建設用地的分割、合并涉及改變土地用途的，應根據《土地管理法》第五十六條規定，經有批準權的人民政府批準后方可辦理分割、合并登記。建設用地的分割、合并涉及調整容積率的，經城鄉規劃主管部門批準調整容積率后，應根據國土資源部《關于嚴格落實房地產用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204號），按照批準調整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款，土地使用者補繳土地出讓價款后予方可辦理分割、合并登記。

參考文獻：

[1]巴中市國土資源局國有建設用地使用權變更登記（分割或者合并）指南.

[2]威海市文登區不動產登記辦事指南（十）.