特朗普政府網絡安全戰略的政策動因與初步影響

王戴林 陳昕宇

摘 要 特朗普政府為了對奧巴馬時期的網絡安全戰略做出調整，回應《國家安全戰略》報告；應對新的網絡安全威脅和挑戰，建設具有威懾力量的網絡安全體系；在網絡安全治理領域調整盟友與伙伴關系，實現“美國優先”，2018年9月正式出臺了美國15年內首份《國家網絡戰略》。特朗普政府網絡安全戰略將會增強網絡空間大國博弈的不確定性，其軍事化趨勢更加明顯；進一步分化政策的國內和國際基礎，“特式”規范或遭受質疑；將網絡安全與其他問題領域掛鉤，成為維護“美國第一”的工具。

關鍵詞 特朗普政府 國家網絡戰略 網絡安全 國家安全

作者簡介：王戴林，外交學院外交學專業研究生，研究方向：美朝關系；陳昕宇，國際關系學院國際政治系本科生，研究方向：亞太地區安全。

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.166

2018年9月20日，特朗普政府公布了美國15年內首份《國家網絡戰略》（National Cyber Strategy），這是自2003年以來美國首次全面闡述網絡戰略。特朗普明確表示，本屆政府將盡一切努力使美國網絡安全。美國將把網絡整合到國家權力的所有要素中，圍繞《國家安全戰略》的四大支柱，構建《國家網絡戰略》。其內容主要包括：保護美國人民、領土和打擊犯罪；發展數字經濟、保護知識產權；以實力求和平；提升美國的影響力。本文將以特朗普政府新版《國家網絡戰略》為主要參考依據，結合美國其他政府部門有關網絡安全的政策，考察特朗普政府網絡安全戰略的實質性內容，論析其政策動因和初步影響。

一、政策動因

（一）對奧巴馬時期的網絡安全戰略做出調整，回應《國家安全戰略》報告

特朗普早在競選期間，便在網絡安全問題上高舉反奧巴馬主義大旗，其政策調整也是基于對奧巴馬政府網絡安全理念及政策的全面批判。針對存在的問題，特朗普改進奧巴馬時期的政策主張，提出：集中管理聯邦部門和機構的網絡安全防衛工作，將網絡安全管理職能主要分歸于國土安全部和國防部；深化與私人部門的合作，共同維護重要基礎設施和前沿科技產品的知識產權；強化網絡攻擊能力，與志同道合的國家建立網絡聯盟；秉持實用主義的外交原則，注重網絡價值觀領域的實際利益。而就在一年前，2017年12 月，特朗普公布任內首份《國家安全戰略》報告，網絡安全是其中的最大增量：“網絡”（cyber）一詞出現46 次。這明顯拔高了對網絡安全的戰略定位，明確網絡安全的重點保護領域與合作對象，提出多項優先行動計劃。《國家安全戰略》報告為日后各部門出臺自己的網絡安全政策起了重要的指引作用，白宮的《國家網絡戰略》、國防部的《網絡戰略概要》和國土安全部的《網絡安全戰略》基本都以這份報告確立的四大“支柱”為核心，協調各自部門與聯邦政府其他機構的合作關系，形成以“白宮領銜、兩部分工”為特色的新型國家網絡安全防衛體系。

（二）應對新的網絡安全威脅和挑戰，建設具有威懾力量的網絡安全體系

隨著網絡技術的快速發展，物聯網、大數據等新技術服務層出不窮，在方便人們生活的同時，也使網絡入侵者享有更低的技術壁壘，威脅著美國的國家安全環境。據美國國家情報總監辦公室的估計，截至2017年，世界上已經有將近40個國家擁有網絡攻擊的能力；而俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮將對美國構成最大的“網絡威脅”，這些國家將網絡作為低成本的國家機器來實現其戰略目標，非國家行為者將繼續使用網絡來實施金融犯罪、政治宣傳和信息傳遞。網絡空間具有虛擬性、隱蔽性等特點，在此空間里無法及時、準確認定攻擊行為，無法有效確定攻擊動機，捕獲和核查網絡攻擊的方式手段更是難上加難。特朗普政府特別是國防部門要做的就是確保美軍在任何領域（包括網絡空間）擁有作戰和贏得戰爭的能力；搶先、擊敗或阻止針對美國重要基礎設施的惡意網絡活動，建立一種“向前防衛”（defend forward）的角色設定，在威脅達到目標之前，向外阻止威脅。在應對挑戰的基礎上，通過升級網絡司令部地位和建立國家間網絡聯盟的方式，形成并確保美國在網絡空間的威懾力量，遏制國家和非國家行為體的惡意網絡攻擊行為，真正做到“以實力求和平”。

（三）在網絡安全治理領域調整盟友與伙伴關系，實現“美國優先”

“美國優先”是指導特朗普內外政策的執政理念，其核心要素在于“經濟優先”、“實用主義”和“退出主義”。首先，特朗普特別注重美國的經濟利益，不會犧牲經濟利益換取網絡空間的和平，而是凈化自身的網絡生態環境以加強美國市場和技術創新的活力、保持美國在新興技術領域的領導地位、維持強大平衡的知識產權保護體系，并且防止與之相關的經濟安全利益受到來自他國的挑戰。其次，奧巴馬政府強行推廣“互聯網自由”戰略，在傳播價值觀的同時卻把廣大發展中國家推向對立面。特朗普政府則強調互聯網在維護國家安全方面的實際應用價值，雖然也提出“網絡自由”和“互聯網非主權”的觀點，但卻傾向于先優化自身的網絡安全防范功能，然后使用一邊倒的網絡實力在雙邊談判中占得優勢，迫使發展中國家和盟友接受自己制定的互聯網規則和秩序。最后，鑒于互聯網的極大不確定性，特朗普在網絡空間治理領域可能不再提供像實體防務那樣的公共產品，轉而改變治理模式，要求多元利益相關者共同參與治理。美國并非是不參與網絡安全治理，而是借機要求盟友分擔經費，共享信息和情報，減少在機制建設上的投入。

二、初步影響

（一）網絡空間大國博弈的不確定性增強，軍事化趨勢更加明顯

國防部2015版的《網絡戰略概要》列出了包括俄羅斯、中國、伊朗和北朝鮮在內的四個國家作為網絡威脅的主要來源。2018年《國防戰略概要》提出：“中國和俄羅斯對美國當今安全與繁榮造成的威脅巨大，而且這些威脅在未來可能繼續增長，因此與中國和俄羅斯的長期戰略競爭是美國的首要優先事項，這需要保持并增加投入。”我們已然看到特朗普在處理國際問題時特立獨行的風格和“退出主義”的政策邏輯，這勢必增加其外交政策的不確定性。而特朗普將中俄作為網絡空間領域的頭號競爭對手，“以戰止戰”，搞“先發制人”的防御戰略，更是增加了網絡空間博弈的“零和”風險。當然，2018年報告最重要的轉變就是作戰理念——從“主動網絡防御”到“向前防御”。2018年的報告引入了“向前防御”一詞，把防御前沿描述為“從源頭上擾亂或停止惡意網絡活動，包括低于武裝沖突水平的活動”，以及“打擊威脅美國軍方的網絡活動”。因此，“向前防御”應該被理解為比“主動網絡防御”更積極、更有可能升級的政策，防守的目標也有更大的范圍。美國不斷“向前防御”，使用網絡科技力量提高威懾程度，以達到擊敗對手的目的。

（二）政策的國內和國際基礎進一步分化，“特式”規范或遭受質疑

特朗普提出網絡安全戰略的基礎是美國及其盟友不斷遭受的網絡威脅，其“規范”是“互聯網自由化”。但是，從美國歷屆政府的網絡戰略來看，其標榜的“規范”與“自由”之間似乎相去甚遠。從“斯諾登”事件開始，維護美國的國家安全還是保護公民個人隱私，這個爭論就從未停止過。特朗普政府制定的網絡安全戰略比奧巴馬時期的更為強硬，手段也更加多元。因此，在“實用主義”的政策導向下，特朗普可能采取比奧巴馬時期更為有效和隱秘的監控手段，進一步拉近公民隱私和國家安全之間的距離，甚至打破這個屏障。這將進一步消解美國政府推動公民在網絡安全上形成共識的努力和推行國內網絡安全政策的民意基礎。美國外交關系委員會數字和網絡空間政策項目的副主任格里格斯比認為：“特朗普似乎對人權法令缺乏興趣，以至于學界開始爭論互聯網自由是否還將存在。”但是，從《國家網絡戰略》來看，互聯網自由已經是“擴大美國影響”網絡戰略目標的一部分，或成為其傳播價值觀和謀取實際利益的工具。美國曾對伙伴國家的領導人開展監聽行動，而現在又要求盟國分擔網絡安全治理領域的職責，共享情報，如此行事風格恐遭外界質疑。

（三）網絡安全將與其他領域問題掛鉤，成為維護“美國第一”的工具

在資本的驅動下，特朗普將圍繞促進美國經濟增長的目標，將網絡安全問題與其他領域特別是經濟問題掛鉤。對美國金融業的破壞性攻擊可能對經濟產生災難性影響，直接造成收入損失或間接降低消費者信心，威脅金融穩定。將金融部門作為網絡威脅防范的重點領域，一方面，既保護了國民經濟支柱和重要金融設施的安全，又能直接促進美國的經濟繁榮和數字經濟的發展。另外，2018年發生的多起貿易事件也表明，美國政府在網絡安全領域將會更加注重知識產權，審視技術轉移，加強網絡安全審查，在國際貿易中搞“網絡科技壁壘”。特朗普多次以保護“知識產權”施壓其貿易伙伴，以確保美國的知識產權和技術得到保護；不斷收緊對外國收購網絡技術的審查，并且可能制定專門的法律規范技術收購行為；在貿易協定中附加“網絡安全框架”的遵從要求，促其成為國際標準。這說明，在美國霸權不斷衰弱的情況下，美國正在尋找重塑“第一”的有效工具，而網絡與貿易的相結合就正好給美國政府一個有利的時機。特朗普政府將會把互聯網作為貿易壁壘的工具，加速網絡安全問題貿易化趨勢，利用技術標準和審查規范來打壓競爭對手。

本文認為：在政策動因上，美國面對新的網絡安全威脅和挑戰，需要建設具有威懾力量的網絡安全體系，特朗普政府戰略的目標就在于彌補前一屆政府的政策漏洞，調整盟友與伙伴關系，實現“美國優先”。在初步影響上，由于特朗普異于常人的處事風格，其政策也充滿不確定性，在維護“美國第一”的同時，其網絡安全戰略也可能遭受質疑，造成政策的國內和國際基礎分化，增加網絡空間大國博弈的風險。對此，中國應深化網絡安全高級別對話，擴大雙方合作共識；建立網絡空間識別區，防范網絡攻擊升級；整合國內網絡空間力量，維護網絡安全利益。

參考文獻：

[1]張騰軍.特朗普政府網絡安全政策調整特點分析.國際觀察.2018（3）.

[2]桂暢旎.特朗普網絡安全治理回顧、特點與展望.中國信息安全.2018（1）.

[3]呂晶華、宋勉.特朗普政府網絡安全政策走向評估——基于美國新版《國家安全戰略》報告的分析.信息安全與通信保密.2018（4）.

[4]呂晶華.奧巴馬政府網絡空間安全政策述評.國際觀察.2012（2）.

[5]李恒陽.奧巴馬第二任期美國網絡安全政策探析.美國研究.2014（2）.