法律監督機關強制力問題探析

肖怡汝 孫振強 馬璐瑤

摘 要 檢察監督的強制力問題，一定程度決定了檢察機關的權威性和檢察監督的必要性。當前，我國檢察監督的強制力存在“小、弱、低、散”的情形，抗訴等傳統檢察監督的強制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監督強制力缺乏后勁，已經不能適應當前人民群眾對公平正義的期待、對檢察監督的要求。為此，本文結合司法實踐，分析了檢察監督強制力保障的必要性、必然性及形成的路徑，提出了對策建議。

關鍵詞 檢察監督 強制力 權利保障

作者簡介：肖怡汝，澳門科技大學；孫振強、馬璐瑤，即墨市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.155

憲法規定的法律監督機關是檢察機關，檢察機關的監督屬于國家監督，應當具有剛性、具有強制力，以體現監督之權威、監督之效能。實踐中，檢察監督缺乏強制力保障，被監督方配不配合沒辦法、接不接受沒措施、整不整改沒手段，使檢察監督止于建議，浮于表面，流于形式，憲法和法律賦予檢察機關的法律監督職責難以實現，法律監督在國家監督體系中逐漸邊緣化。我國法律監督的強制力存在“小、低、弱、散”的情形，抗訴等傳統檢察監督強制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監督強制力缺乏后勁，已經不能適應當前人民群眾對公平正義的期待、對檢察監督的要求。

為此，本文結合司法辦案實踐，分析了法律監督強制力保障的必要性、必然性及形成路徑，提出了對策建議。

一、檢察監督強制力保障的必要性分析

（一）有助于增強檢察監督體系的完整性

檢察監督屬于國家監督的一大種類。所謂“國家監督”，通常是指為維護公共利益，法定監督主體依法對國家機關及其公職人員行使公共權力的行為實施檢查、 督導和懲戒的活動。當前檢察監督存在的根本問題是缺乏強制性。首先，檢察監督滿足權力性、外在性、制約性的標準。其次，通過司法改革的不斷努力，檢察監督的“平等性”、“獨立性”、“權威性”正在形成，而且必將不斷鞏固和深化。通過人、財、物省級統管，使檢察機關擺脫了人事、財政等受被監督對象控制的地方化現象，是為“平等性”和“獨立性”；通過司法體制改革，比如公益訴訟等試點，中央不斷加大對司法機關和司法工作頂層設計，檢察機關的社會地位不斷提升，是為“權威性”。但是，在檢察監督的“強制性”方面，由于現行法律缺乏對不履行被監督義務的制裁性措施，所以，檢察監督的強制力保障建設有必要成為進一步完善檢察監督體系精準發力的環節。

（二）有助于保障人民檢察院法律監督權的實施

實際的司法實踐中，經常出現被監督主體對檢察監督不予配合、不予理睬、拒不采納、敷衍應付等情況，使檢察監督的權威、效力、效果大打折扣，檢察機關往往也無可奈何。當前必須加快研究檢察監督的強制力保障問題，盡快進入立法程序，賦予檢察機關與黨中央要求相適應、與依法治國進程相適應、與檢察監督特征相適應、與人民群眾期待相適應的監督強制力保障，優化檢察監督體系，提高檢察監督權威，提升檢察監督公信，唯此，檢察機關才能在依法治國新進程中擁有一席之地，才能成為真正的“公正守護人”。

二、檢察監督強制力保障的可行性分析

監察機關、審判機關、行政機關機關等的監督強制力已經有了較好的保障，已經較為規范完善，這也為檢察監督強制力保障建設提供了重要參考依據。

第一，《監察法》以較大篇幅、專門條文規定了拒不配合監察機關調查取證、無正當理由拒不采納監察建議的強制處理（處罰）辦法。

第二，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》、《刑法》等對拒不配合法院調查取證、拒不執行法院判決裁定的情形規定了極為詳盡的強制處理（處罰）辦法。

第三，行政執法亦有了相應的強制力保障。監察機關、審判機關、行政執法機關等的監督強制力保障越來越有力、越來越完善，而檢察監督的強制力保障還基本處于原地踏步的狀態，變化不大，對不配合檢察機關調查取證的、無正當理由拒不接受檢察監督的，我們基本還處于無能為力的狀態，這是不可想象的。

三、檢察監督權缺乏強制力保障的主要表現及原因

（一）檢察監督立法不完善

檢察機關大多通過建議、意見或告知的方式行使法律監督權，在立法上只有原則性的規定，并無具體、可行的保障，在法律授權上大多是“一句話監督”，往往沒有明確規定監督的程序、方式以及違背的法律后果，導致監督權力弱化、監督效果不明顯。

1.刑事訴訟檢察監督立法不完善。就目前相對完善的刑事訴訟監督來講，雖然《刑事訴訟法》規定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”，但監督范圍及程序方面大多仍是原則性規定，對不接受檢察監督的，未賦予檢察機關相應的強制力保障。現行法律規定的不完善最終導致目前存在的刑事訴訟檢察監督乏力的現狀，監督情況難以達到預期效果。

2.民事行政訴訟檢察監督的立法不完善。“檢察建議”作為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》一種程序性法律規定，要保證在訴訟中得以順利實施，而不僅僅具有宣言的性質，理應賦予程序上必要的強制性，否則“檢察建議”實際履行將完全建立在被建議方自覺、自愿的基礎上，鑒于認識上的差異，被建議方可以、也可能置之不理，從而使“檢察建議”形同虛設。如果調查取證權沒有強制力保障，檢察建議工作就成了無本之水、無根之木，成了空對空。司法實踐中，對于檢察機關的調查取證權，據筆者了解，很多都是領導進行協調溝通、辦案人員利用個人關系等實現的，著實有損檢察權威。

（二）抗訴職能發揮受限

我國三大訴訟法都規定，檢察機關對已經發生法律效力的判決、裁定有權提起抗訴。抗訴是檢察院對審判活動行使法律監督權的主要手段，抗訴權也是為數不多的具有強制力的檢察監督權之一。

1.檢察機關對審判權的監督主要是一種程序性制約，主要手段是通過抗訴啟動二審或者再審程序，實體性的處理仍掌握在法院手中。

2.法律關于抗訴事由的規定過于抽象和模糊。

3.抗訴案件的數量也在不斷減少。隨著司法改革的深入推進，司法規范化、信息化、公開化建設不斷加強，審判機關的辦案水平和質量不斷提高，能夠提起抗訴的案件必將越來越少。《民事訴訟法》規定的當事人申請抗訴的條件是經過法院再審，民事案件經一審、二審、再審后，法院系統內部基本已經糾錯完畢，很難再給檢察機關留下抗訴的機會。檢察機關的內部規定，又對當事人申請監督權額外設置了條件，進一步減少了案源。

4.抗訴如同一把雙刃劍，在糾正錯誤裁判的同時，也會打破法院判決的既判力，一定程度上弱化司法裁判的穩定性。法院對檢察院頻繁抗訴頗有微詞，個別法學學者也對此有所討論，認為生效判決、裁定具有既判力和執行力，具有法律約束力，具有穩定性、終局性，不可任意變動，而抗訴制度的存在決定了法院判決、裁定的效力永遠受到挑戰，判決所應當具有的終局性特性就不存在，當事人之間的權利義務關系的穩定性難以得到保障，當事人之間的權利義務關系總是處于紛爭狀態。檢察機關反復糾錯會使部分當事人失去對司法的信任，轉而通過信訪途徑尋求救濟，最終危及整個司法制度。

（三）行政公益訴訟尚處于摸索階段

1.提起行政公益訴訟的范圍狹窄。我國憲法、法律法規對于何為“公共利益”缺乏明確具體的規定，最高人民檢察院的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》將公益訴訟的案件范圍限定在生態環境保護、國有資產保護、食品藥品安全三個領域，其他領域仍是空白。由此，許多行政機關違法行使職權或不作為所致的侵害公共利益和國家利益的案件，幾乎都未被起訴。

2.檢察機關調查取證的能力不強。檢察機關在提起行政公益訴訟的案件中，普遍存在檢察機關調查取證能力薄弱的問題。如果不賦予檢察機關充分的、強有力的調查取證權，檢察機關通過提起行政公益訴訟進行法律監督的強制力會大打折扣，行政公益訴訟也難以健康發展。

3.基層檢察機關有顧慮。基層檢察機關雖然實行了人、財、物垂直管理，但居住生活、親朋好友都在當地，起訴作為政府重要組成部門的行政機關，有可能受到變相的打擊報復。

4.行政機關法治水平不斷提升。隨著依法治國方略深入推進，黨和國家對行政執法不作為、亂作為的追責問責力度不斷加大，網絡時代的媒體監督也無處不在、無時不在，行政執法中的不作為、亂作為現象已經大為減少。

（四）對行政執法的檢察監督不力

檢察機關目前尚無有力的措施敦促行政執法機關按照行政執法檢察建議的內容去行為，達致該監督機制設置的目的。行政執法檢察建議的強制力不足，使檢察建議的權威性遭致貶損。

四、建議

（一）推進檢察監督的體系性立法工作

檢察機關應當加強頂層設計，按照黨的十八屆四中全會的整體安排，積極爭取黨中央的關心，爭取全國人大常委會的支持，探索出臺一部系統化的《檢察監督法》，明確規定檢察監督的對象、范圍、程序、方式、方法等，這是一種理想方式；或者修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律中關于檢察監督的籠統規定，使其更加具體、更加豐富、更具可操作性。

（二）賦予檢察機關司法拘留和罰款的權力

司法拘留和罰款應當作為基礎性的檢察監督強制力保障措施。拘留和罰款兩種強制措施的適用起點較低、適用程序較為簡單，但對被監督對象可以起到極大的震懾作用，他們是保障公安、法院等部門執法權威的有力手段，效果直觀，值得檢察機關借鑒。

（三）賦予檢察機關“建議問責權”

只要檢察機關發出《建議問責書》，相關單位必須啟動對某個具體人員的問責程序，而且這是針對個人懶政惰政的問題，而不是像行政公益訴訟對機關行為的整體否定，且由檢察院強制啟動問責程序，解決了有關機關領導主動問責本單位人員的后顧之憂，所以“建議問責權”行使的阻力不大，具有可行性。

（四）賦予檢察機關調查取證權的強制保障

檢察監督必須有強大的調查取證權力，否則連資料、案卷都調不出來，都需要對方有選擇地提供，則檢察監督無從談起。

（五）司法辦案與檢察監督的適當分離

理順司法辦案與檢察監督的關系，提高檢察監督案件數量，強化檢察監督實效，帶動檢察監督強制力的不斷提升。

（六）充分發揮檢察一體化優勢

在檢察機關缺乏強制力的情況下，由更高一級的檢察機關進行檢察監督。

（七）提高檢察機關的政治地位

要把習近平總書記的關懷、指示、黨中央對檢察工作的重視，固定化為相應的制度規定，把檢察機關的政治地位提高到與監督工作相適應的位置。