區域貿易協議中的環境條款研究

陳曉芳 劉其軍

摘 要 國際貿易可能會對環境造成不利影響，在目前世界貿易組織多哈回合談判陷入僵局的背景之下，區域貿易協議中環境條款從傳統到激進的演進為促進貿易和環境的協調提供了很好的借鑒。中國正在發展自由貿易區戰略，國際國內的局勢要求中國在自由貿易協議的談判中堅持國際公平正義理念，有選擇的接受高標準的環境條款以促進貿易和環境的協調發展。

關鍵詞 區域貿易協議 環境條款 自由貿易區

作者簡介：陳曉芳，重慶三峽學院公共管理學院講師，研究方向：國際經濟法；劉其軍，重慶渝萬律師事務所律師，研究方向：法學理論與實踐研究。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.145

隨著人類面臨著越來越多的生態和環境危機，環境保護的熱潮在全球范圍內蓬勃興起，而隨著世界貿易組織的成立，貿易自由化被認為是推動全球經濟快速增長的加速器。盡管目前世界上沒有任何爭論的分歧比國際貿易自由化支持者與反對者關于自由貿易與環境之間的爭論更甚， 但國際貿易對環境會產生影響已經成為共識。一方面貿易自由化不能以犧牲環境為代價，另一方面環境保護也不能成為貿易的壁壘與障礙。經濟、社會和環境協調發展，促進多贏局面的形成是國際社會共同追求的目標。

一、從WTO到RTAS：國際貿易與環境保護

可以說在人類開始嚴肅關注環境問題的同時就已經意識到了國際貿易與環境之間會產生深刻的影響。1972年第一次人類環境會議在斯德哥爾摩召開之際，GATT秘書處準備了一份題為《工業污染控制與國際貿易》的報告，研究表明國際貿易與環境之間存在對立統一的關系：一方面貿易與環境都關乎人類生存與發展的福祉，在本質上是一致的；但另一方面，貿易增長會導致自然資源和能源的開發與消耗的增加，由于各國環境標準不同，國際貿易會促使高污染高耗能產業轉移到環境標準較低的國家，形成“污染避難所”，貿易在推動各國經濟發展的同時也會帶來環境惡化的問題。同時，各國為保護環境而制定的法律、法規與措施也可能會演變成為變相的貿易限制手段，從而有違自由貿易的原則。 在貿易組織內達成與環境有關的協議或在貿易協議中定入與環境有關的條款已經成為解決貿易與環境緊張關系的貿易領域的主要途徑。目前在世界貿易組織內還未達成有關環境問題的多邊協議，而區域貿易協議在解決貿易與環境關系問題上有諸多的創新與發展，為全球范圍內解決貿易與環境問題提供了很好的借鑒。

（一）世界貿易組織與環境保護

世界貿易組織（WTO）是全球性的國際貿易組織，截止2016年其已經有164個成員，具有廣泛的代表性。世界貿易組織在成立之初就非常關注貿易與環境的問題。1994年4月15日烏拉圭回合多邊貿易談判部長級會議上達成了《關于貿易與環境的決定》，1995年1月31日WTO第一次總理事會上成立“貿易與環境委員會”，2001年11月召開的多哈會議上，貿易與環境問題被納入新一輪的談判日程。世界貿易組織現有的規則體系中也包含了許多關于貿易與環境的原則和規則。《建立世界貿易組織馬拉喀什協議》序言中明確了“要按照可持續發展的目標使世界資源獲得最佳利用，力求兼顧保護與維護環境”的宗旨。除此之外，與環境有關的規定還包括《關稅與貿易總協定1994》第20條一般例外條款、《服務貿易總協定》第14條一般例外條款、《技術性貿易壁壘與協定》序言、《補貼與反補貼措施協議》第8條不可訴補貼的規定、《農業協定》對環境補貼的規定、《植物和衛生檢疫措施協定》的相關規定等，但WTO成立二十年來，多哈回合談判遲遲不能達成協議，解決貿易與環境問題主要通過爭端解決機制逐案審議的方式進行 ，至今仍未達成與環境有關的實質性的多邊協議。而且WTO作為一個全球性的貿易組織，是否是解決環境問題的恰當機構也引起了無數的爭議。有學者就認為給世界貿易組織一個與貿易無關的任務有其內在的缺陷，風險在于當這些為改善環境和勞動標準的低目標和間接方法，同時擴展到貿易壁壘所允許的基本原理時是不能達到其目的的。這樣會在不產生補償利益的情況下，削弱自由貿易體系。 這些都使得WTO在解決與貿易有關的環境問題上力不從心。

（二）區域貿易協議與環境保護

區域貿易協議（Regional Trade Agreements RTAS）是指兩個或兩個以上的國家，或者不同關稅區之間，為了消除成員間的各種貿易壁壘，規范彼此之間貿易合作關系而締結的國際條約。近年來通知WTO的RTAS保持著較高的增長。1957年-1990年間，共有22項RTAS根據GATT1947第24條通知GATT，而到2013年，根據GATT1994第24條通知WTO的RTAS已累計達260項。 相比于WTO，RTAS在解決環境與貿易關系的問題上機制更加靈活，也取得了更大的成就。

首先，相對于WTO，RTAS成員之間更容易就敏感議題達成協議。WTO的成員遍布世界不同的地域，各成員之間經濟發展水平、社會制度、文化背景各異。就環境議題而言，發達國家成員與發展中國家成員就存在較大的爭議，發達國家主張在國際貿易中采取嚴格的環境標準，而發展中國家則由于能力和資金的限制擔心嚴苛的標準會演變為變相的貿易限制，從而削弱其產品的競爭力，兩類國家很難達成一致意見。而RTAS的成員數量有限，而且很多RTAS的成員集中在某一區域內，他們或者經濟發展水平相同、或者有相同的歷史文化背景、或者有傳統的經貿往來關系，比較容易達成協議。

其次，RTAS對環境議題的關注必將影響到多邊貿易協議，從而在全球范圍內促進貿易與環境的協調發展。一方面，RTAS對多邊貿易協議而言帶有示范效應。RTAS中的規則可以為WTO多邊貿易協議鋪平道路。從WTO成立的歷史來看，烏拉圭回合談判達成的新議題諸如服務貿易、與貿易有關的投資措施、與貿易有關的知識產權等都是先出現在區域貿易協議中，最后被WTO所吸納；另一方面，RTAS增長迅速，幾乎所有WTO成員都是一個或多個RTAS的成員，形成了遍布全球的區域貿易網絡。各國在RTAS內的實踐必然會促成多邊領域的協議更易于達成，從而在全球層面解決貿易與環境問題。

二、從傳統到激進：RTAS中環境條款的發展

經濟與合作組織（OECD）在分析了現有RTAS中的環境條款之后，將其歸納為傳統型與激進型兩種主要的類型。而目前RTAS中的環境條款正在經歷從傳統型向激進型發展的過程。

（一）傳統型環境條款

傳統區域貿易協議中的環境條款表現為或多或少的一些與環境有關的內容。最常見的是在協議序言中規定環境保護與可持續發展目標，同時又在條約約文中植入例外條款豁免因環境保護導致違反條約義務的責任。

例外條款的模式主要是將《1994年關稅與貿易總協定》第20條，如果涉及到服務貿易，還包括《服務貿易協定》第14條，經過必要的修訂后納入到RTAS實施。

《關稅與貿易總協定》第20條一般例外規定：“凡下列措施的實施在條件相同各國間不會構成任意的或無端的歧視手段，或者不會形成偽裝起來的對國際貿易的限制，則不得將本協定說成是妨礙任何締約方采取或實行如下這些措施： ……（b）為保護人類及動植生命或健康所必須的；……（g）關于養護可用竭的天然資源，凡這類措施同限制國內生產與消費一道實施者； ……”。

《服務貿易總協定》第14條與GATT第20條的規定大致相同。這些規定作為例外條款賦予了成員方為保護生態環境而背離WTO國民待遇、最惠國待遇等基本義務的權利。區域貿易協議中納入這一條也就承認了締約方有制定本國的環境標準、實施環境法律、法規和措施以保護資源和環境的權利，即使這些措施與協議的一般義務相沖突，也不構成對條約義務的違反。例外條款是WTO體系內為實現可持續發展目標最直接的規定，也是貿易協議中解決環境問題的最傳統的方式。

總體而言，傳統環境條款表現為區域貿易協議中的個別條款，沒有保證條款實施的全面機制，特別是在爭端解決方面有關環境爭端只能通過雙邊磋商解決，而不能訴諸更具強制性質的爭端解決程序。

（二）激進型的環境條款

在RTAS中納入環境條款的實踐中，美國、歐盟、加拿大走在前列，其中尤以美國的實踐最為激進，其在近十年來簽訂的RTAS中為實施環境條款建立了全面的機制。以2012年美國與巴拿馬貿易促進協議（以下簡稱美巴協議）為例，激進型的環境條款有以下特點：

第一，從條約的結構形式上，除了序言和例外條款，還有獨立的章節調整環境問題，美巴協議第17章“環境”一共14條，還包括涵蓋協議和環境合作兩個附件，內容上更加充實。

第二，強調締約方執行環境法律、法規和政策的義務。建立環境保護標準和環境發展政策及優先順序是締約方的權利，但締約方也應有嚴格執行其環境法律的義務，以實現權利與義務的平衡。美巴協議不僅從實體上還從程序上要求締約方采取措施強制執行環境法律和涵蓋協議下義務。要求每一締約方應確保對違反其環境法律的行為能夠通過公平、公正和透明的司法、準司法或行政程序予以制裁或救濟。 協議已經直接介入了成員國保護環境的制度性建設。

第三，給予公眾更廣泛的參與權。環境關涉到每一個人的生存與發展，公眾參與是促進環境保護的有效途徑。美巴協議不僅要求締約方應采取有效措施保障公眾參與權，而且建立了個人來文受理機制 ，授予締約方個人向環境事務委員會秘書處或其他締約方商定的機構提交宣稱締約方沒有有效執行環境法律、法規的權利。這使得對公眾參與權的保護不僅停留在宣告意義上，而且有了程序上的保障。

第四，強制性的爭端解決機制。有效的爭端解決機制是協議實施的根本保障。在美巴協議中，除了傳統的雙邊磋商程序外，還可以利用協議的爭端解決機制，包括斡旋、調解、調停以及更具有強制性的專家組機制，根據協議第20章爭端解決組成專家組，專家組作出初步裁決和最終裁決。 專家組程序類似于世界貿易組織的爭端解決機制，具有準司法性，締約方如若不遵守裁決，將為其帶來不利的后果。

（三）對兩類環境條款的比較分析

隨著環境保護的觀念越來越深入人心，傳統條款受到諸多環境保護主義者的批評，被認為象征意義大于實際意義。首先，序言中對保護環境的表述是締約國對環境問題的一種態度式的宣告，很難形成對各方有實際約束力的條約義務。其次，例外條款的適用需要滿足許多的條件，特別是其序言部分“在條件相同各國間不會構成任意的或無端的歧視手段，或者不會形成偽裝起來的對國際貿易的限制”的條件在國際司法實踐中被嚴格解釋，很難達到其要求。世界貿易組織成立以來涉及GATT第20條爭議的措施，就鮮少能夠得到WTO爭端解決機構的肯定。

激進的環境條款之所以稱之為“激進”，與傳統條款相比，不僅僅表現在約文表面結構和內容多少的變化，而是體現在對國家環境權利與義務的不同認識、對貿易自由與環境保護價值取向上的不同。傳統環境條款將環境事項至于一國絕對的主權管轄之下，制定環境法規、確立環境標準、處置違法行為都屬于一國的內政和主權權力，國家并沒有嚴格的國際法上的義務。激進條款通過強制性的爭端解決機制以及廣泛的個人參與機制為締約國確立了嚴格的國際環境法律責任，國家違反國內環境法律法規會承擔國際法律責任。這使得區域貿易協議中的環境條款更有強制力和執行力，有利于環境的保護。

激進型環境條款代表著一種更高的國際環境保護標準，但是對發展中國家而言可能引發一些擔憂。首先是對國家主權的影響。國家制定與本國經濟發展水平與承受能力一致的環境保護標準與環境事項優先順序的安排是國家的一項基本主權權利。激進型的環境條款，通過實體和程序性事項特別是強制性的準司法性的爭端解決機制使國家承擔強制性的義務，這可能會削弱國家控制其本國環境事項的權利。

其次是對發展中國家能力和水平的擔憂。雖然關注環境問題有助于實現可持續發展的目標，但對于發展中國家而言，由于經濟發展和技術水平的落后，擔心條約中過于嚴苛的環境條款會在財政和人力資源上形成過度的負擔；另一方面在本身國內環境標準較低或者環境管理體制不健全的情況下，承擔較高的國際義務會造成違約而頻繁被訴的局面，有損國家的形象和利益；還有發展中國家擔心嚴苛的環境保護標準會成為一些國家限制外國產品進入的貿易的壁壘，從而使本國產品喪失競爭優勢。

三、高標準且更公平的環境條款：中國發展自由貿易區戰略的選擇

（一）自由貿易區戰略與環境問題

自由貿易區（Free Trade Area FTA）是區域經濟合作的一種最重要的形式，是指兩個以上的主權國家或單獨關稅區通過簽署協定，在世界貿易組織最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場、分階段取消絕大多數貨物的關稅或非關稅壁壘，改善服務和投資的市場準入條件，從而形成的實現貿易和投資自由化的特定區域。 目前，以FTA為代表的區域貿易安排已經與以WTO為代表的多邊貿易體制成為了促進全球經濟發展的兩輻巨輪。

我國在對外開放的過程中把建設與發展自由貿易區上升到國家戰略的高度。十七大報告第一次明確提出要實施自由貿易區戰略。十八大和十九大報告中都提到要適應經濟全球化的新形勢，必須實行更加積極主動的開放戰略，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系，統籌雙邊、多邊、區域次區域開放合作，加快實施自由貿易區戰略。2015年，國務院在《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》中提出要進一步優化自由貿易區建設布局和加快建設高水平自由貿易區，形成包括鄰近國家和地區、涵蓋“一帶一路”沿線國家以及輻射五大洲重要國家的全球自由貿易區網絡。

自由貿易協議是建立自由貿易區的相關國家或獨立關稅區就設立自由貿易區的相關事項進行談判而達成的國際協議，是成立自由貿易區基本的法律文件。傳統自貿協議主要關注貿易與投資的待遇標準、貿易便利化措施、貿易與投資的準入條件、爭端解決等問題，而現代自貿協議除了傳統議題外，還關注知識產權保護、環境保護、電子商務等所謂的二十一世紀的議題。隨著環境保護的熱潮在全球范圍內興起，在自貿協議的談判過程中，環境議題已經成為一個不可忽視的問題。

（二）中國自由貿易協議中的環境條款

中國在談判簽訂自貿協議的過程中，也十分關注環境議題。中國自2002年以來已簽署自貿協議14項，涉及20多個國家和地區， 其中的環境條款具有以下特點：

第一，序言加例外是主要的類型。在已經簽訂的14項自貿協議的序言中盡管表述有繁簡的差異但都提到要促進經濟、社會和環境的協調和可持續的發展是協議的宗旨和目標。除了序言中概括性的規定，更具有實質性的規定是協定中的例外條款。如中澳自貿易協議第16章第2條一般例外規定：“就本協定而言，《關稅與貿易總協定》第20條及其解釋性說明被納入本協定并構成本協定的一部分。”

第二，不適用協議的爭端解決機制。在中國簽訂的所有自由貿易協議中，以獨立章節規定有關環境事項的只有中國與瑞士自由貿易協議第12章環境問題，以及中國與韓國自由貿易協定第16章環境與貿易，這兩個協議都無一例外的規定有關章節中的環境事項的爭端不能訴諸協定的爭端解決機制。如中國-瑞士自由貿易協議第12.7條規定：“本協定第十五章不適用于本章。如果締約一方認為另一締約方行為不符合本章有關條款的規定，其僅可訴諸在聯合委員會下舉行的雙邊協商和對話。”中韓自由貿易協定第16.9條規定：“對于本章下產生的任何事項，任何一締約方不得訴諸本協定第二十章（爭端解決）。”有關環境問題的爭議只能通過締約方對話和協商的方式解決。

第三，以倡議性的規定為主。中瑞、中韓自由貿易協議中的環境章節都規定了多邊環境協議與貿易協議之間的關系、環境雙邊合作、資源和資金的安排等內容，在約文的表達方式上以倡議性的規定為主，如多表述為“締約雙方應努力推動……”、“締約雙方認識到”等，缺少強制性的規定以及保障實施的機制。對于更實質性的問題如公眾參與、環境標準等沒有約定。

我國在自貿協議談判中對環境議題的態度是比較謹慎的，仍以傳統模式為主。但從目前國內、國際的局勢出發，中國需要改變現有傳統立場，在有關環境問題的議題上表現得更為積極和主動，應當確立高標準同時更公平的談判立場與原則。

（三）環境議題上中國的應對與選擇

1.有選擇的接受高標準的環境條款

接受高標準的環境條款意味著在公眾參與、環境保護的義務、爭端解決等方面要納入更多有實質性內容的條款，也意味著國家需要讓渡一部分環境主權權力。這種選擇主要是基于中國面臨的國內、國際的局勢的要求。

（1）國內環境問題突顯下公民環境熱情高漲。隨著人民收入的增加，環境意識也在不斷增強。享有清潔的空氣、能夠維持健康的土壤和水資源、良好的景觀環境，已經被相關國際條約確定為一項基本是人權。近年來，我國出現的大面積的嚴重霧霾，空氣、土壤和水資源的污染等已引發了民眾普遍的擔憂，要求發展經濟的同時關注和解決環境污染問題的呼聲日益高漲。自由貿易協議在促進貿易的自由化與經濟發展的同時，也應與環境協調發展。在自由貿易協議中約定較高標準的環境條款，可以成為一種倒逼機制，為了履行條約義務而促進國內環境保護法律法規的完善、環境標準的提升以及保護水平的提高。

（2）承擔國際環境條約義務要求加強環境保護的力度。中國作為負責任的大國積極參與國際環境保護活動，批準或加入了許多國際環境公約或議定書，需要承擔國際環境法上的義務。2016年9月3日，全國人大常委會批準中國加入《巴黎氣候變化協定》，協定生效后，我們就有根據提交的自主貢獻率承擔溫室氣體減排責任的義務。貿易領域涉及到的生產加工、儲存、運輸等環節的溫室氣體排放量占了總排放量的很大一部分。通過在貿易協議中納入更多實質性的環境條款，能夠促進國內法律法規的完善、嚴格執法，進而履行國際義務。

2.引領建立國際經濟新秩序，促進更加公平的環境條款的達成

隨著中國經濟規模、外貿和外匯儲備總量的迅速擴大，中國在國際經濟格局中的地位也大幅提高，已經具備引領發展中國家改變現有不公平的國際經濟舊體制的能力。 現有國際經濟體制是以美歐發達國家為核心形成的，代表了北方發達國家的利益，沒有公平的顧及發展中國家的利益和關切。美國新任總統特朗普打著增加美國就業、發展美國經濟的旗號大行反全球化之道，給全球經濟的發展帶來了許多不穩定的因素。美國在全球化面前采取收縮的態勢下，中國作為負責任的大國，應當承擔起引領全球經濟發展的重任，促進國際經濟規則的制定與完善，以形成國際經濟新秩序。

中國在接受高標準的環境條款時也應該認識到現有激進型的環境條款在處理貿易與環境的關系問題上仍然是以美歐發達國家為中心制定的，沒有考慮到發展中國家在資金、技術和能力方面的不足，最后可能演變為對發展中國家環境主權過多的侵蝕，以及變相的貿易壁壘，導致兩類國家之間更加的不公平。中國不僅要發展本國的自由貿易區戰略，還應以建立國際經濟新秩序為契機，對激進型的條款進行選擇和甄別，對有利于保護環境和符合國際公平和正義的條款予以接受，而對于損害發展中國家利益，不利于國際經濟新秩序的條款以公平和正義為原則加以改進和發展，從而確定中國在自由貿易區協議中有關環境條款的立場和原則。

注釋：

[加]布萊恩·科普蘭、斯科特·泰勒爾著.彭立志譯.貿易與環境——理論及實證.上海：格致出版社、上海人民出版社.2009.1-6.

曲如曉.貿易與環境：理論與政策研究.北京：人民出版社.2009.27-35.

WTO Trade and Environment ：Building Pathways to Sustainable Development[R]， WTO Republic Documents.

[美]道格拉斯·A·歐文著.陳樹文，等譯.備受非議的自由貿易.北京：中信出版社.2003.246.

OECD ：Development in Regional Trade Agreement and the Environment[R] ， OECD Trade and Environment Working Papers.）

美國與巴拿馬貿易促進協議第17.3條環境法律的執行、17.4條程序事項、17.5條環境執行的自愿機制。

美國與巴拿馬貿易促進協議第17.8條執行事項的提交。

美國與巴拿馬貿易促進協議第17.11條環境磋商與專家組程序。

商務部、海關總署關于規范自由貿易區表述的函.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200805/20080505531434.html.

習近平.加快實施自由貿易區戰略 加快構建開放型經濟新體制.

數據來源中國自由貿易區服務網.http：//fta.mofcom.gov.cn/.訪問時間：2017年3月4日.

何力.國際經濟法的地緣新格局.政法論叢.2016（3）.