審計結論在建設工程結算中的裁判路徑

摘 要 政府審計成為確定政府投資或以政府投資建設為主的工程項目價款的一項重要程序，但是審計結論作為建設工程結算依據在司法裁判認定中仍然出現諸多問題。致使上述問題出現的最主要的原因是行政權對私權的過度干預。為解決審計結論作為建設工程結算依據所產生的矛盾，通過司法對行政權進行干預，使行政權受到司法權的監督，并對完善相關司法解釋提出建議，以確立司法裁判統一標準。

關鍵詞 審計結論 工程結算 契約自由 行政權 司法權

作者簡介：胡倩文，重慶大學法學院研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.138

一、問題的提出

我國《審計法》第22條規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督①。”審計結論在政府投資建設的工程項目中占有重要地位，但對于同一案件事實不同法院有時卻會得出相反的結論，從“施工單位與鎮政府結算糾紛案”②中可見一斑。一審和二審法院對于建設工程合同價款作出的不同的認定，進而導致兩個完全不同的裁判結果。說明司法機關對于建設工程結算案件中工程價款的認定難度較大，也說明法院法官對于《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》③（以下簡稱《答復意見》）之適用理解不到位，導致在看到當事人有合同約定時就適用該《答復意見》，這顯然有損當事人權利義務相一致原則，對司法統一裁判造成極大阻礙，確立一個統一的裁判路徑有其必要性。

二、審計結論在工程結算中的現狀分析

（一）大數據視域下審計結論在司法裁判中的主要類型

隨著我國房地產事業的不斷興起，建設工程逐漸增多，建設工程結算糾紛呈現上升趨勢。2017年9月，筆者在“北大法寶”法律數據庫中以“建設工程”和“審計結論”作為關鍵字進行查詢，對近五年的相關司法案例進行統計，即從2013年1月至2017年9月共計626件終審裁判文書，其中涉及政府審計案件共計287件，占比約45.85 %。從上述數據可知，雖然目前建筑工程結算有向社會審計蔓延的趨勢，但涉及政府審計的建設工程案件數量占比仍相對較多，在政府投資和以政府投資為主的建設項目中，工程竣工資料繁多，結算工作量巨大，投資金額較高，工程造價計算極具專業性，所涉及的矛盾也較為突出。因此，筆者基于近五年287件涉及政府審計案例總結出審計結論在司法裁判中的認定主要有以下兩種類型。

1.當事人對合同價款有明確約定，且審計機關出具審計結論的案件

這類案件共有170件，在政府審計案件中占比約59.23%。這類案件在政府審計案件中占比較高。其中，法院最終以合同約定價款作為裁判依據的案件有79件，在此類案件中占比約46.47%；而法院最終以審計結論作為裁判依據的案件有44件，在此類案件中占比約25.88%；法院綜合認定案件共47件，占比約27.65%。我們從一定程度上可以看出在“有約有審”的情況下，法院在審理時較為尊重當事人意思自治，大部分法院在當事人約定合同固定價款時直接依照合同約定進行審理，部分法院能夠在合同約定基礎上，結合審計結論作出最終裁判。但仍有法院未加仔細審理即將審計機關出具的審計結論作為建設工程結算依據，引發裁判矛盾。

2.當事人約定以審計結論為結算依據的案件

此類案件共95件，在政府審計案件中占比約33.1%，比重相對較高，可見當事人對審計機關出具的審計結論有一定的信賴感，為了避免結算糾紛產生矛盾愿意在合同中直接約定以審計結論作為工程結算依據。然而其中當事人對審計結論有異議案件卻有53件，在此類案件中占比高達55.79%。可知當事人對審計結論同時持懷疑態度，這種矛盾的感情足以讓我們深思背后的原因，如何降低當事人對審計結論的懷疑態度也是一個嚴峻的問題。

（二）審計結論作為建設工程結算依據在司法裁判認定中存在的問題

1.以審計代審理

即部分法院以審計結論替代了法院審理，直接將審計結論作為建設工程結算依據。這樣直接產生的后果就是當事人對司法的不信任，不僅對司法權威折損，也不利于保護當事人的合法權益。在44件法院最終將審計結論作為工程結算依據的案件中，一審法院認定審計結論作為工程結算裁判依據的案件共35件，其中，一審法院不加審理直接以審計結論作為工程結算依據的就有4件。而二審法院認定審計結論為工程結算裁判依據的案件共27件，整體呈現下降趨勢，這也從一定程度上表明越高層級法院在審理建設工程結算糾紛案件時會對案件進行充分考量，不會盲目以審計結論作為裁判依據。

2.審計結論核減價款或工程量沒有依據

近年來建設工程審計基本呈現審減趨勢，且審計金額與合同約定金額往往相差較大，因此發包人通常主張以審計結論作為建設工程結算依據；但承包人認為建設工程合同是當事人之間意思自治的體現，因此要求發包方依照合同約定的金額履行付款義務。雙方基于不同的主張導致了當事人之間的合同約定與審計機關出具的審計結論之間的矛盾。有些審計機關在審減金額或核減工程量時不出具詳細的審減依據，不但會對司法裁判造成一定的阻礙，而且將無可避免地造成當事人對審計結論不信任，對審計結論產生質疑。

3.最高人民法院的《答復意見》不詳盡

《答復意見》僅說明只有當雙方約定將審計結論作為工程結算依據時才能將審計結論作為裁判依據，在約定審計的情況下，若審計結論有明顯錯誤，法院仍然以錯誤的審計結論為準？若當事人約定以審計結論作為工程結算依據，而審計結論遲遲未出，在一方當事人自行鑒定或者申請司法鑒定時，法院卻以付款條件未成就為由駁回當事人的起訴；若當事人在施工合同中約定了固定的合同價款，而當事人之間串通約定較高單價企圖侵吞國家資產，面對這種情形，法院仍然以合同約定的價款進行裁判將造成國有資產的流失，侵犯了國家和社會的利益。因此，《答復意見》并不能有效解決司法裁判中出現的各種問題，也隨之產生裁判不一的結果。

三、審計結論在工程結算中存在問題的原因

（一）行政權對私權不當干預

審計是國民經濟運行的衛士，是領導決策和民眾的眼睛審計機關有權對以政府投資或以政府投資為主的建設項目進行依法監督，這是審計機關的一項職能，但在某些案件中，審計機關未履行好審計職能，使行政權未對私權進行合理干預。通過大量案例分析，可以得知部分審計機關不親自對工程進行審計，一般會委托某工程造價咨詢公司或者某會計師事務所進行審計，國家審計名不符實。而受委托所得出的審計結論是否仍具有權威性和公信力筆者對此表示懷疑。此外，對于以審計結論作為工程竣工結算依據的項目，咨詢公司或會計師事務所收費方式大多是“按審減額提成”。承擔審計的咨詢事務所追求高審減額，不可避免會違反審計的公平、公允原則。加之他們沒有參與工程全過程，不了解建設過程以及不了解洽商變動的細節，所以很難公正地作為第三方對工程造價進行審核。由此可見，審計機關為了便捷將審計職責委托給其他機構，造成當事人對審計結論的不信任，這也是為什么當事人在約定審計結論作為結算依據的情況下，會出現高達55.79%異議的最主要的原因。

（二）司法權對行政權監督不力

行政權力具有使他人服從的特性，因此容易發生濫用權力的可能，對于行政權必須從制度上進行有效監督和制約。在建設工程領域，對于審計機關出具的審計結論，司法機關一般不對其進行實質審查，司法權未對行政權力進行充分有效地監督，出現“司法權運行行政化”現象。

我國《審計法》第四十八條雖然對于被審計單位對審計機關有異議時可以依法提起行政復議或行政訴訟等方式予以保護自己的權利，但是我們知道審計監督對象并不包括承包人，而對審計結論有異議大多數都是承包人有異議，但承包人并不屬于被審計單位，無法保護自己的合法權益，只能依據施工合同向法院提起民事訴訟保護自己的合法權益，救濟途徑十分有限。若法院直接以審計結論作為裁判依據，將無法保障承包人的合法權益，不僅是司法權對行政權監督不力的一種表現，也是司法裁判無法統一的一項重要原因，因此應當設置一定的制度使行政權可以充分有效地受到司法權的監督，保障當事人合法權益的實現。

四、審計結論在工程結算糾紛中的裁判路徑

（一）出臺政府審計案件相關規則的司法解釋

如前所述，《答復意見》未完全解決實踐中的問題，為了更好的保護當事人雙方的合法權益，應當對政府審計案件相關規則出臺正式的司法解釋予以規范。

1.設置“明確由審計機關進行審計”條款：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目進行審計監督時作出的審計結論主體應為審計部門，不得委托其他社會機構。

2.設置“行政權應受司法監督”條款：若當事人對審計機關出具的審計結論提出異議且有充足證據證明審計結論明顯有誤，法院應當依法對審計機關出具的審計結論進行實質審查，以維護當事人合法權益。

3.設置“虛假施工行為不予保護”條款：若當事人在施工期間未按照國家或地方標準進行實際施工、虛報工程量、提供虛假簽證的，不予保護。

（二）基于政府審計下建設工程結算糾紛解決具體規則

Elliot L. Bien認為：規則是一種將兩個或兩個以上的事件與關系中的明確或隱含的規律性聯系起來的陳述。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法介入應當遵循一定的規則，否則將造成裁判不一的狀況。

1.遵循約定優先規則

在近現代民法不斷發展的歷程之中，雖然社會經濟生活發生了翻天覆地的變化，但合同自由原則作為合同法核心原則的地位并未受到否定，依然在合同法領域中發揮著重要的作用。對于當事人之間明確約定固定合同價款或者明確約定以審計結論作為工程結算依據，法院都應當尊重當事人意思自治，針對具體情形可按如下方法進行操作：

（1）審查合同是否有效。對于復雜的案件，法院應審查雙方是否有補充協議及該協議是否有效，在補充協議合法有效的前提下著重審查補充協議中的結算方式是否變更；若雙方未簽訂補充協議或者補充協議無效，則按照當事人之間對該變更約定不明的規則處理。

（2）合同無效或約定不明的情況。法院可釋明雙方協商，若協商不成，在審計機關出具審計結論的情形下，可將審計結論作為建設工程結算依據；若審計機關尚未出具審計結論，法院可進行司法鑒定作為最終裁判依據；若審計機關未出具審計結論且當事人不提請司法鑒定時，可以依據當地對工程量額計算的相關規定核算工程總價款，以保持裁判公正。

2.遵循適度干預規則

對于涉案金額較大，案情較為復雜的建設工程案件，往往會經過二次審計，甚至會涉及三次審計，法院應當對重新審計設置一定的“門檻”，對此做以下構想：

（1）對相關材料進行實質審查。在當事人要求重新審計時應當對當事人提交的證明材料進行形式與實質審查，形式方面主要審查當事人證明審計錯誤的材料是否完整、證據是否充足；實質方面的審查法院可以采取咨詢有關單位、上級領導或者提交合議庭審議等方式確認有必要重新審計。

（2）對重新審計后，當事人要求再次審計進行限制。除非鑒定程序出現問題或者有相反證據足以推翻審計結論可以再次審計，否則不能輕易再次審計。法院可以聘請專門人員或有關單位出庭參與質證，并盡量組織爭議雙方進行協商確認，以促成當事人對爭議問題達成一致為目的，早日對勞動者履行支付義務。

五、結語

通過近五年有關于審計結論作為建設工程結算依據的司法案例分析，得出審計結論在建設工程結算案件中的適用現狀及目前所出現的問題，探究審計結論在建設工程中的裁判路徑途徑，對于穩定建筑市場，保護承包人的合法權益都起到重要作用。法院應當堅持獨立審判，保持中立角色，只有作出正確的裁判，明確爭議雙方權利義務，才能真正保護當事人的合法權益，進而保護國家財產免受侵犯。

注釋：

①中華人民共和國審計法（2006修正） 主席令第48號。

②河南省鄭州市中級人民法院（2016）民終字第3357號民事判決書：施工單位與鎮政府之間簽訂施工合同，約定固定價款，隨后發生工程量變更，雙方簽訂補充協議約定據實結算。竣工后審計局要求財政局按照《審計決定》審減后價格結算，政府以已支付完合同價款拒絕支付。一審法院認為補充協議變更了合同實質性內容，應以中標協議為準，且當事人未約定審計結論為結算依據，基于《答復意見》，審計結論不能作為結算依據。二審法院認為，施工合同雖約定固定合同價款，但在實際施工中，內容和工程量進行了變更，補充協議也載明據實決算，且由于政策性原因使原材料成本上漲，工程量變更，如仍以合同約定價款支付工程款則顯失公平，應以審計決定作為結算依據。

③最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見：河南省高級人民法院：你院“關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。

參考文獻：

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[4]徐漢明.論司法權和司法行政事務管理權的分離.中國法學.2015（4）.

[5]Elliot L. Bien. Legal Rules and Rulemaking.Syracuse Law Review. 1975（4）.

[6]卓潔輝.論建設工程承包合同中的合同自由與審計監督——以國家財政投資建設工程承包合同為透析視角.河北法學.2011（2）.