內蒙古自治區農村土地“三權分置”的分析與研究

王 耀 張 藝 郝建秀 車小婉

（內蒙古農業大學職業技術學院，內蒙古 包頭 014109）

2019年中央一號文件中明確指出，完善落實集體所有權，穩定農戶承包權，通過防活土地經營權的相關法律法規，完善現有的政策系統，規范土地流轉規范管理制度，發展多種不同形式的農業適度規模經營，可以在根本上推動農村土地“三權分置”工作的有序開展。分析農村土地“三權分置”具有一定的現實意義，是構建具有中國特色、構建新型農業現代化的有效路徑，賦予了經營主體更穩定的土地經營權利。

1 內蒙古自治區農村土地“三權分置”發展

改革開放以來，內蒙古自治區的農村牧區主要通過集體土地所有權以及經營權合一的模式，通過土地集體所有、集體統一經營的模式進行管理。改革開放初期，在十一屆三中全會上，根據當時內蒙古自治區的實際狀況，綜合農牧生產等狀況，通過家庭聯產承包責任制度、在牧區通過草畜雙承包責任制以及草原“雙權一制”的方式，實現了土地草原所有權以及承包經營權的分置規劃管理。其中，所有權歸集體，農牧民則擁有承包經營權。此種模式逐步確立了集體土地草原所有權和農牧戶土地草原承包經營權的模式，初步構建了“兩權分離”的制度框架模式，充分賦予農牧戶土地草原使用權，保障了農牧民的合法權益，充分調動了農牧民的生產積極性。整體上，農村牧區改革獲得了顯著效果。

隨著工業化和城鎮化的發展，我國農村牧區勞動力出現了大量轉移，部分農牧戶將承包土地草原流轉給其他人經營，主要的承包主體以及經營主體分置，承包經營權逐步分解形成獨立的承包權和經營權模式。根據黨中央、國務院的各項要求，在深化農村土地制度改革的各項部署要求下，分析農牧民土地草原承包權的現狀，根據保留、流轉等不同的意愿，將土地草原承包經營權劃分為承包權和經營權。通過所有權、承包權、經營權分置并行的方式推動農牧業現代化發展，是我國改革開放以來對農村牧區改革的重要創新。

“三權分置”是一種農村牧區基本制度的優化與完善，是一種符合農村發展、實際狀況以及適應生產力發展的客觀需求，充分展現了農村牧區經營制度的完善性［1］。“三權分置”可以有效明確土地草原產權關系，對維護農牧民集體、個人以及經營主體合法權益的維護具有積極影響，可以提升土地資源的利用效率，對構建新型農牧業經營關系具有積極的推動作用，可以在根本上提升草原產出率，增強勞動生產率以及資源利用效率，推動農牧業持續發展，有利于農牧民增收。

2 內蒙古自治區農村土地“三權分置”政策的價值

在土地流轉中，因為部分農戶承包土地經營而衍生出土地經營權。在“三權”中，集體所有權制度是承包權的基礎與前提，經營權是承包權的主要實現形式。三者在農村土地“三權分置”中，集體所有權是根本所在，農戶承包權是主要基礎，而土地經營權則是關鍵內容。這是具有一定價值的農村基本經營制度。分析內蒙古自治區農村土地“三權分置”的政策價值，對于內蒙古自治區新農村建設來說具有積極的價值與意義。

2.1 土地經營權流轉

農村土地“三權分置”主要是將土地承包權和經營權分離，實現新型經營主體產生和作業集約化經營模式，進而為現代農業發展規劃奠定基礎［2］。內蒙古自治區農村土地“三權分置”政策全面落實過程中，要根據實際狀況合理開展，通過制定層次化的制度模式，完善主客體之間的內容，避免出現主體權益虛化等問題。

2.2 保障糧食安全供給

在內蒙古自治區農村土地“三權分置”中，要創新經營主體創新經營模式，通過對現有土地資源的合理優化，保障糧食供給的安全性，進而為構建社會主義和諧社會的建設與發展奠定基礎。

2.3 保障農民財產性收入

內蒙古自治區農村土地“三權分置”具有一定的土地價值評估和激勵作用，可以獲得一定的財產性收入。土地經營權增加農民土地紅利的同時，會在一定程度上弱化農村的社會保障功能，保障農民的財產性收入。

2.4 釋放農村冗余勞動力

在城市化進程不斷加快的過程中，人地關系受到了一定沖擊與影響。而內蒙古自治區農村土地“三權分置”政策則在一定程度上解決了此問題，保障了農民的土地財產，為新型城鎮化建設奠定了基礎。

3 內蒙古自治區農村土地“三權分置”的完善對策

綜合內蒙古自治區農村土地“三權分置”的實際狀況，在國家政策的引導下，制定完善的對策與手段，探究合理的工作模式與內容，可以為內蒙古自治區農村土地“三權分置”工作開展奠定基礎。

3.1 全面完成農村牧區土地草原確權登記頒證工作

確認“三權”責任主體，明確權利歸屬，穩定土地草原承包關系，為“三權分置”的確立以及穩步實施與開展奠定基礎。要在完成農村牧區集體草原所有權登記工作的基礎上，完善各項政策與手段，提供確權登記成果，在根本上維護農牧民的集體草原權益。

重視、完善農村牧區土地草原承包經營權確權登記頒證工作，構建統一的土地草原承包經營權信息應用管理平臺，探索完善的土地草原承包合同以及流轉合同的網絡化管理模式。通過流轉合同鑒證、交易鑒證等方式確認土地草原經營權，達到實現土地草原經營權功能的目的［3］。根據規范要求合理銜接土地草原確權登記工作以及不動產統一登記工作內容，要積極協調自治區農牧業廳、國土資源廳以及林業廳等相關單位，構建完善的管理模式與手段，強化管理控制，保障各項工作有序開展。

3.2 建立完善的草原流轉規范管理模式

規范土地草原經營權流轉交易模式，真正做到因地制宜，強化農村牧區產權交易市場建設，要實現涉農旗縣、市、區的全面覆蓋管理。構建完善的市場運行規范制度，提升服務能力和管理水平，為流轉雙方提供精準、完善的信息發布，以及產權交易、法律咨詢服務、優化抵押融資等服務內容［4］。

重視流轉合同管理，引導流轉雙方應用合同示范文本，提升管理質量與效果。強化工商資本租賃農地草原監督管理和風險防范制度，構建完善的工商資本租賃農地草原資格審查管理制度，嚴格完善準入門檻。

分析內蒙古地區農村牧區勞動力轉移規模與實際狀況，合理優化土地草原經營權流轉以及規模經營程度，合理應用各種現代化的技術手段，通過現代化生產手段改革與優化，提升農牧業的社會化服務水平和管理能力。

3.3 加大對新型農牧業經營主體的支持力度

根據實際狀況創新示范家庭農牧場，建設合作示范社和農牧業產業化示范基地，加強對新型農牧業經營主體的培育與管理，引導新型農牧業經營主體和承包農牧戶構建完善、緊密、利益聯結機制，進而帶動周邊普通農牧戶拓展農牧業規模，分享農牧業經營收益。

通過土地草原經營權入股農牧業產業經營試點分析，構建新型經營主體融合模式。要加強對家庭農牧場、專業合作社以及產業化龍頭企業等組織和聯盟，構建新型模式，在國家以及各項政策的扶持支持下，推動內蒙古地區新型農牧業主體的建設與發展。

同時，要積極整合現有的教育資源與培訓資源，加強對新型職業牧民的培訓與管理，構建高素質的現代化農業生產經營管理隊伍。

3.4 積極探索“三權分置”的有效實現形式

分析內蒙古地區的資源稟賦，分析現有經濟發展能力與水平、人際人地關系等實際狀況，分析存在的問題，借鑒成功經驗，構建統一完善的管理模式，針對不同地區的實際狀況制定完善的管理模式。例如，對與農村牧區人口轉移較多的地區，可以探索通過統一連片流轉和按戶連片耕種的方式進行土地草原集中化方式，進而從根本上解決土地草原經營權細碎化等相關問題［5］。

針對存在大量青壯年勞動力外出打工存在大量留守老人而又不愿意放棄土地草原經營權的地區，要通過土地草原股份合作制度、土地草原托管、半托管等相關集中型服務模式進行管理，真正實現土地草原經營權以及農牧戶、新型經營主體的合理共享，從根本上實現大型農機具共享等相關問題。

4 結語

完善“三權分置”政策手段，明確農村土地產權，構建完善的土地產權市場，分析內蒙古自治區農村土地的實際狀況，創新土地經營權的具體流轉模式，規范現有流轉程序，有利于農村土地經營權土地承包經營權的各項政策。通過完善的金融扶持政策，可以有效解決實踐中遇到的各種問題與不足，進而合理規避存在的問題與風險，有利于深化農村產權制度的改革與發展，突破城鄉二元結構存在的壁壘，對推動內蒙古地區農、畜牧業發展具有積極的作用與價值。