如何“協調案件”？
——黨委政法委執法監督職能沿革與功能再造*

段瑞群

當下，一方面執政黨熱切期望法學界不斷創新發展中國特色社會主義法治理論；另一方面部分學術成果或存在“政治幼稚病”，或以“鸚鵡學舌”的方式論證執政黨政策主張，導致相關結論要么脫離國情，要么缺乏學理貢獻。有論者稱當代中國仍然缺乏扎根現實且在“智識”上“生動”又“強悍”的法學研究。①蘇力：《努力創造有更多中國經驗的法學》，《文史哲》，2019年第2期，第30頁。2導致上述情形的原因是復雜的，但其中一個基礎性緣由就是法學界與法律界，特別是與政法界長期缺乏有效信息溝通，或產生隔閡誤解，或導致自說自話。這其中爭議較大的話題之一就是黨委政法委“協調案件”，或者以體制內的概念表述就是黨委政法委的執法監督職能。2019年1月13日《中國共產黨政法工作條例》頒布實施后，中央政法委正式啟動新一輪“十大課題”調研，“加強政法系統執法監督工作研究”被列為重點課題之一，①周斌：《陳一新在全國政法調研工作視頻會議上強調，調查研究應常做常新常效》，《法制日報》，2019年3月1日，第1版。并為制定相關專門黨內法規或配套規范積極準備。

一、“執法監督”的概念與制度沿革

所謂“執法監督”，通常是指黨委政法委對政法單位執法司法活動開展監督工作的概括性稱呼。黨委政法委執法監督既包括對政法單位各級黨員領導干部違法違紀行為的監督，也包括對政法單位適用與執行法律過程與結果的監督，系黨委“領導”“管理”政法工作的形式，屬于黨內監督范疇，②邱水平：《黨領導我國法治建設的歷史進程及核心理念》，《法學雜志》，2013年第12期。具有政治與法治、實體與程序、宏觀與具體、內部與外部統一的特點。③侯效岐：《對黨委政法委執法監督的思考》，《甘肅法制報》，2012年7月30日，第2版。經歷短暫取消之后，1990年3月6日，中共中央決定恢復設立中央政法委員會。1990年4月2日，中共中央下發《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》，明確黨委政法委是黨委參謀助手，負責宏觀指導與協調。1994年3月12日，中共中央辦公廳印發中央政法委機關“三定方案”（職能配置、內設機構、人員編制），明確中央政法委是中央領導政法工作的職能部門，具有研究有爭議重大疑難案件等職權。1995年6月，中共中央辦公廳《關于轉發〈中共中央政法委員會關于加強各級黨委政法委員會工作的通知〉的通知》（1995年28號文），明確各級黨委政法委督促推動大案要案查處，協調政法單位之間有爭議的重大疑難案件。隨后，各地黨委政法委開始探索執法監督工作。④李力：《對黨委政法委執法監督工作的思考》，《中共成都市委黨校學報》，2006年第2期，第11頁；武建中、馬立斌、孟潤利：《大同政法委強化黨內執法監督成效大》，《法制日報》，2004年11月22日，第3版。1998年4月，中央政法委制定《關于加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》（1998年8號文），明確案件協調是執法監督的一種形式，“執法監督”正式成為各級黨委政法委一項重要職能。

1999年，為破解涉訴涉法信訪案件居高不下的問題，中央政法委要求各級黨委政法委加強執法監督工作，開展案件抽查、復查，督辦查處政法干警重大違法違紀案件。⑤李亞彪、王蘇寧：《中央政法委要求各地深入推進“爭創”活動》，《人民日報》，1999年8月26日，第3版。2002年，中央政法委召開全國黨委政法委執法監督工作研討會。各地黨委政法委積極推進執法監督規范化、制度化。⑥徐雁：《李明朝在全省黨委政法委執法監督工作座談會上強調，努力加強和改進執法監督工作》，《云南日報》，2002年12月5日，第A02版；丁國強、江志浩：《青島政法委加大執法監督力度，排查重點信訪案件395起查結381起結服375起》，《人民法院報》，2002年12月6日，第4版。為解決實踐中執法監督工作隨意性大、可操作性不強、機構保障不完善等不足，2005年，中共中央印發《關于加強和改進黨對政法工作領導的意見》（2005年15號文），要求各級黨委以及紀委、政法委明確執法監督的內容、程序和方法。地方黨委政法委逐步制定相關配套制度，開展涉執法監督主題的集中教育整頓活動。⑦周崇華：《著力破解政法綜治工作重點難點問題--訪寧夏回族自治區黨委常委、政法委書記蘇德良》，《法制日報》，2008年6月26日，第1版；孔慧：《全市集中教育整頓活動暨黨委政法委執法監督工作電視電話會議要求，加強執法監督，促進公正執法》，《商丘日報》，2010年11月17日，第A01版。如2007年，江西省贛州市委政法委圍繞源頭監督、過程監督、效果跟蹤建立了執法監督規章制度，并處理了13名政法干警。①李青：《執法監督是打造高素質的重要一環，與贛州市委政法委書記殷金水對話政法隊伍建設》，《法制日報》，2008年11月3日，第3版。2008年12月，中共中央轉發了《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》（2008年19號文）。

2011年，中央政法委召開中央政法委全體會議暨司法體制改革第十次專題匯報會，明確黨委政法委執法監督工作要實現“三個有利于”，堅持依法、規范、科學監督。②即“有利于保障黨的路線方針政策在政法機關得到貫徹落實，有利于保障憲法和法律在政法機關得到正確實施，有利于把黨對政法工作的思想領導、政治領導、組織領導落到實處”。為貫徹落實2005年15號文和2008年19號文，2011年，中央政法委、中紀委、中組部、最高法院、最高檢察院、公安部、國家安全部、司法部等八部門聯合印發《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》（2011年34號文）。2011年34號文明確黨委政法委有權對本級和下級政法單位（包括法院、檢察院、公安、國家安全、司法行政及其監獄、矯治等）全部執法活動開展監督，并明確了執法監督的原則、職責和方式、機構和人員、工作紀律和責任等。2011年34號文印發后，中央政法委和各地黨委政法委隨即召開執法監督工作專題會議，組建專門執法監督部門，配備專門執法監督干部。2011年9月，中央政法委明確黨委政法委執法監督不是代替政法單位執法辦案，重心是整合監督資源，解決政法工作中傾向性、普遍性問題。③龍平川：《王樂泉在全國部分省（區、市）縣級黨委政法委建設座談會上強調，努力打牢政法綜治維穩工作基礎》，《檢察日報》，2011年9月15日，第1版。2012年2月，中央政法委召開全國黨委政法委執法監督工作會議，推動2011年34號文的貫徹落實，各地黨委政法委陸續制定了執法監督工作實施細則。④廖文根：《王樂泉在黨委政法委執法監督工作會議強調，順應群眾期待，規范執法監督，促進嚴格公正廉潔文明執法》，《人民日報》，2012年2月14日，第4版。2011年34號文是黨委政法委執法監督工作的首部正式黨內法規，是黨委政法委開展執法監督現行有效的核心政策依據，也是中共十八大以來政法領域少有的尚未進行修訂或調整的重要文件。

2013年，十八屆三中全會要求建立涉法涉訴信訪依法終結制度。2014年，根據《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，中央政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件。2013年8月，中央政法委出臺《關于切實防止冤假錯案的規定》，要求各級黨委政法委應當支持司法機關依法獨立公正行使職權，支持政法單位依法獨立負責、協調一致地開展工作，明確“對事實不清、證據不足的案件，不予協調；協調案件時一般不對案件定性和實體處理提出具體意見”。2014年1月，“全國政法工作會議”正式更名為“中央政法工作會議”，明確各級黨委要支持政法單位依照憲法法律“獨立負責”“協調一致”開展工作，建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度以及責任追究制度。⑤《習近平在中央政法工作會議上強調，堅持嚴格執法公正司法深化改革，促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》，2014年1月9日，第1版。2015年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳以及中央政法委分別印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。隨后，中央政法委還連續通報了數起干預司法、插手案件的違法違紀典型案例。⑥《中央政法委通報5起干預司法、插手案件處理典型案件》，中國長安網（中央政法委門戶網站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2015-11/06/content_11279300．htm，訪問時間2019年4月5日；《中央政法委通報7起干預司法活動、插手具體案件處理典型案件》，中國長安網（中央政法委門戶網站），http：//www．chinapeace．gov．cn/zixun/2016-02/01/content_11321149．htm，訪問時間2019年4月5日。

近幾年，特別是2014年中央政法工作會以來，關于黨委政法委執法監督工作的公開報道或信息并不多，但是這并不意味著此項工作的暫停。例如，2016年，南京市委政法委將“兩學一做”教育實踐活動與執法監督工作結合，強化黨委政法委執法監督工作職能。①李鐘鳴、陳廣娟：《南京政法委“兩學一做”提升執法監督水平》，法制網，http：//www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2016-08/09/content_6755327．htm，訪問時間2019年3月30日。2018年，甘肅省臨夏州委政法委組織了數個聯合檢查組，對基層政法單位執法司法規范化建設開展督查。②《臨夏州委政法委督查東鄉縣執法司法規范化建設工作》，法制網，http：//js．legaldaily．com．cn/content/2018-07/24/content_7600781．htm?node=32260，訪問時間2019年3月30日。同年，甘肅省酒泉市金塔縣委政法委對該縣法院17個方面工作開展執法監督。③《酒泉市金塔縣委政法委督查組在縣法院開展執法監督檢查》，法制網，http：//yn．legaldaily．com．cn/content/2018-08/02/content_7608661．htm?node=37232，訪問時間2019年3月30日。部分縣委政法委也在積極推進執法監督工作。④《（米脂縣）2016年全縣黨委政法委執法監督工作要點》，米脂政法網，http：//www．mzzf．gov．cn/zfjd/312．html，訪問時間2017年11月12日。一方面，各級黨委政法委執法監督部門或者扮演著本地區政法單位各項改革的組織者、協調者角色，或者相當部分時間精力在推動落實重大專項工作。例如，云南省委政法委不僅牽頭抓總推進法檢改革，也在積極推動解決執行難問題。⑤葛曉陽：《云南各級黨委政府協力推進司法改革，支持保障有力，司改蹄疾步穩》，《法制日報》，2016年7月16日，第1版；茶瑩、楊帆：《發揮統攬全局協調各方的職能作用，云南省委政法委推動法院基本解決執行難》，《人民法院報》，2016年8月14日，第1版。另一方面，各級政法委執法監督職能的集中于協調督辦影響國家安全和社會穩定的重大敏感案事件，特別是涉眾性經濟違法犯罪案件、網絡新型集資詐騙等方面。2018年，中共十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的重大決定。目前，在大幅度壓縮機構與編制前提下，自中央政法委到各地黨委政法委機關“三定”方案依然保留或新設了“執法監督”專門部門，預示著黨委政法委執法監督職能不僅沒有削弱，反而為推進更加規范科學的執法監督工作預留了機構與人員空間。

二、“執法監督”的運行與功能發揮

黨委政法委執法監督作為黨內監督的一種形式，在補救和填充執法司法活動、預防懲處執法司法腐敗、推動執法司法公正以及防范化解社會矛盾等方面具有權威性、系統性、實效性等優勢。⑥陸海平：《新形勢下加強地方黨委政法委執法監督職能的思考--學習黨的十八屆四中全會精神的個人體會》，《廣西法治日報》，2014年11月27日，第A02版；王中靈、閆建軍、虞幼敏：《政法工作如何走出“塔西佗陷阱”--關于黨委政法委加強執法監督工作的思考》，《公安學刊--浙江警察學院學報》，2012年第6期。特別是，近年來各級黨委政法委依托執法監督機制在推進執法司法權力監督、化解涉法涉訴信訪案件、解決“執法難”、推進執法司法規范化等方面取得了不少成績。根據2011年34號文規定和各地實踐，執法監督主要有以下幾種類型。

（一）執法檢查執法檢查，是指黨委政法委定期或臨時自行組織或組織政法單位和相關單位成立聯合檢查組，或直接派員參加政法單位和有關單位成立的聯合調查組，對政法單位執法司法工作中存在的突出問題，特別是人民群眾反映強烈的突出問題開展執法檢查，并督促政法單位整改的監督方式。執法檢查的重點包括：第一，政法單位貫徹落實法律法規政策和上級決策部署情況；第二，政法單位及其干警在執法的理念、行為、作風、公信力等方面存在的突出問題；第三，人民群眾對政法單位及其領導班子、政法干警意見建議、投訴舉報等。例如，2012年山西省委政法委曾對超期羈押、涉案人員非正常死亡、非法插手經濟糾紛三類突出問題開展執法大檢查。①左燕東：《我省出臺黨委政法委執法監督實施細則》，《山西日報》，2012年6月13日，第A02版。中央和省級黨委政法委可以以執法巡查的方式開展執法檢查，即對本級政法單位、下級某政法單位或某地區政法單位執法司法工作的巡查。其他黨委政法委可以綜合運用明察暗訪、社會調查、核查案卷、開展談話等方式開展執法檢查，也可以選聘其他人員參與檢查活動。例如，江蘇南通市委政法委曾聘請過“政法隊伍執法督察員”。②袁曉婕、葛重兵：《強化黨委政法委執法監督，我市表彰首批“公正司法示范點”》，《南通日報》，2012年9月16日，第A01版。

（二）案件督辦案件督辦，是指黨委政法委對上級交辦的“重大”“復雜”“疑難”案件（主要是上級黨委、上級黨委政法委、本地黨委交辦），本級或下級提請督辦的涉及國家安全和社會穩定重大案件（主要是本級政法單位黨組黨委，本級其他黨政單位黨組黨委、下級黨委政法委提請），已造成重大影響的涉法涉訴信訪案件，可能存在重大問題或涉嫌違法犯罪的重大案件等，進行轉辦、交辦、核查、督辦的監督方式。案件督辦對于黨委政法委的工作水平要求很高，既要避免“越位”干預政法單位正常執法司法，也要防止“缺位”放任執法司法公信力受損。為此，2011年34號文要求建立立項審批、專人負責、通報報告、存檔備查、責任倒查等配套制度。同時，部分黨委政法委在實踐中嘗試建立了“負面清單”。例如，青海省委政法委對未按程序批轉的案件、未按程序提請督辦的案件、越級提請督辦的案件、政法部門內部存在意見分歧的案件、涉及已有定論歷史遺留問題的案件、黨委政法委員會認為不需要督辦的其他案件等明確不予督辦。③《青海省委政法委等八部門制定黨委政法委執法監督工作實施細則》，中國長安網（中央政法委門戶網站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-01/05/content_6256436．htm，訪問時間2017年11月12日。在實踐中，案件督辦通常是涉法涉訴信訪案件。例如，2015年，云南省昭通市委政法委執法監督室到昭陽區就一訴求人上訪離婚案不立案問題開展執法監督，要求昭陽區法院對符合相關法律規定條件的案件要依法并按照法定程序給予受理。④《昭通政法委深入一線開展執法監督》，永善長安網，http：//ys．ztzfw．gov．cn/zfjd/07067495254918781379，訪問時間2017年11月12日。鑒于涉法涉訴信訪已改革，中央和各級黨委政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件，相關督辦數量大幅度減少。

（三）案件及相關政策法律問題協調案件協調，是指黨委政法委為統一政法單位在辦理重大、敏感、復雜、疑難案件中的執法思想，明確辦案原則或方向，確保法律效果、社會效果和政治效果，而對案件處理及相關司法政策、法律問題開展的協調工作。對比“案件督辦”，“案件協調”不僅包括“重大”“復雜”和“疑難”案件，還包括“敏感”案件，但這并不意味著“案件協調”的范圍更大。該制度設計初衷是協調涉及國家安全和社會穩定的大要案以及“條塊”關系中的政策法律問題，即：第一，上級、本級和下級黨委、黨委政法委、政法單位的交辦和提請的涉及國家安全和社會穩定的大要案；第二，政法部門之間（“條”與“條”）、不同地區黨委政法委或政法單位之間（“塊”與“塊”）、下級黨委政法委與上級政法單位之間（“塊”與“條”）圍繞相關案件政策法律問題存在重大分歧或爭議，自行協商無法解決的情形。所謂相關政策法律問題協調，主要是指中央和省級黨委政法委針對實踐中除應由立法、司法解釋等法律規范作出的規定事項之外的政策適用、機制銜接等出臺指導性文件或規定。例如，天津市委政法委就曾組織制定涉及減刑、假釋、社區矯正以及政法干警執法規范化的規范文件。①王志栩：《細化職責，健全制度，完善程序，本市黨委政法委執法監督工作走在全國前列》，《天津政法報》，2012年7月13日，第1版。再例如，2019年4月，中央政法委牽頭組織的“全國掃黑辦”統籌中央政法單位研究制定了涉及“掃黑除惡”的相關司法解釋。②周斌：《全國掃黑辦首次舉行新聞發布會，發布“兩高”“兩部”關于辦理“套路貸”“軟暴力”刑事案件等4個意見》，《法制日報》，2019年4月10日，第1版。

有學者曾指出“案件督辦”主要是對相關案件辦理過程的監督和督促，“案件協調”則是對案件辦理的“直接干預”，前者在提升辦案質量和效率，防止政法單位之間推諉扯皮，及時依法正確處理案件等方面有大量成功范例，③殷嘯虎：《黨委政法委在我國政法關系中的功能審視》，《法學》，2012年第6期。后者則在理論界和實務界存在較大爭議。“案件協調”原則上不對相關案件定性，不對案件法律程序和實體處理明確意見，不替代政法單位依法履行職權。但是，在案件協調過程中，不可避免將涉及案件事實、法律適用、實體裁決等事項，部分黨委政法委還直接列席審委會、檢委會。④周崇華：《確保日常執法監督不流于形式，寧夏建立新機制：政法委列席審委會檢委會，旁聽重大疑難案件》，《法制日報》，2007年1月17日，第2版。特別是，以政法專題會、黨委政法委員會會議、黨政聯席會等形式形成的會議紀要，定性為黨內文件，既不能公開，又不能作為司法裁決援引依據，卻又要在實踐中嚴格遵守。例如，湖南省懷化市委政法委為開展“嚴打整治斗爭”，就通過重大疑難案件聯席會議，要求各政法單位“頂格處理”，實現“穩、準、狠”。⑤李鐵巖：《論黨委對政法工作的領導與監督》，《湖南公安高等專科學校學報》，2010年第5期。這導致了“冤假錯案”往往被歸責于黨委政法委，⑥劉濤：《“政法冤案”的政治背景闡釋》，《環球法律評論》，2012年第3期。或被稱為政法體制的“副產品”，或被稱為“政策治國”的潛規則。⑦嚴勵：《地方政法委“冤案協調會”的潛規則應該予以廢除》，《法學》，2010年第6期。例如，佘祥林案、趙作海案、劉少斌案等重大冤假錯案中就存在著黨委政法委案件協調的身影。⑧鄒堅貞：《政法委組織“聯合辦案”引發的錯案及其平反--劉少斌案始末》，《中國經濟周刊》，2015年第13期。吊詭的是，當代中國的政法體制下，案件協調又似乎可不缺少，以至于重大冤假錯案糾錯亦是黨委政法委推動。⑨《浙江政法委介入張氏叔侄錯案“女神探”面臨調查》，中國長安網（中央政法委門戶網站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-04/10/content_7265088．htm，訪問時間2019年4月7日；婁繭、邢鍔、飛躍：《少女遭強暴，刑警卻作倀--99湖南省政法委1號督辦案件透視》，《檢察風云》，1999年第5期。

（四）案件評查案件評查，起源于對涉法涉訴信訪案件的處理，并逐漸成為黨委政法委執法監督的一項重要機制。案件評查的案件主要是可能存在執法問題、群眾反映強烈、有重大社會影響的且法律程序已終結的案件，主要通過調閱案卷、調查走訪、座談交流等方式對案件的事實認定、證據采用、法律適用、法律程序、文書質量、司法作風、黨風廉政、執法效果等方面得出評查結論。概述之，評查案件的選擇主要關注“熱點”（群眾和社會關注）、“難點”（結案不息訪、非正常訪、越級訪、重復訪）和“重點”（上級或領導批辦）案件。⑩左燕東：《我省出臺黨委政法委執法監督實施細則》，《山西日報》，2012年6月13日，第A02版。

從各地實踐來看，黨委政法委往往以年為單位，組織統一評查、政法單位評查、指定檢察機關評查等。例如，河南省委政法委建立了“政法委組織領導、評查組嚴格評查、有關部門落實整改、警示教育擴大成果”評查機制。①李新民：《案件評查是加強執法監督的有效機制》，《法制日報》，2009年9月20日，第3版。安徽省委政法委每年組織開展一次執法質量評查活動，在政法單位自行考評的基礎上，開展交叉評查和重點案件抽查。②李光明：《朱勇：對上訪疑難案件黨委應組織評查》，《法制日報》，2010年9月28日，第3版。組織政法單位評查或指定檢察機關評查的案件具有一定的部門特性，且往往圍繞相關執法司法權力運行中的風險點。③彭旺勤、劉繼剛：《淺議正寧縣委政法委執法監督工作》，法制網，http：//gs．legaldaily．com．cn/content/2014-04/18/content_5463098．htm，訪問時間2019年3月31日。案件評查結果在一定范圍內通報，督促相關責任單位或部門整改，并作為領導干部和政法干警考核獎懲重要依據。如發現涉嫌違紀違法犯罪的線索，則移交相關部門處理。

（五）重大執法活動和事項的報告備案重大執法活動和事項的報告備案制度，是黨委政法委執法監督職能的基礎性機制，即政法單位對于有重大影響的案件、影響公正廉潔執法的突出問題和重大違法違紀案件，制定出臺重要執法辦案規范性文件，推行重大執法改革，開展專項執法活動或執法檢查以及專項治理等情形時，要在規定期限內向黨委政法委報告或備案。報告備案制度是請示報告制度在執法監督工作領域中的具體適用。2017年中共中央出臺《政法機關黨組織向黨委請示報告重大事項規定》；④錦州長安網：《錦州政法系統集中學習貫徹〈政法機關黨組織向黨委請示報告重大事項規定〉》，http://www．jzpa．cn/html/content_13882．htm；上海金山區政法綜治網：《區司法局黨委組織學習 〈政法機關黨組織向黨委請示報告重大事項規定〉》，http://www．shzgh．org/node2/jinshan/node2654/node2657/u1ai1198875．html等政法系統官方網址，訪問時間2019年1月14日。2019年初，中共中央分別印發《政法工作條例》和《重大事項請示報告條例》。⑤《中共中央印發〈中國共產黨政法工作條例〉》，《人民日報》，2019年1月19日，第2版；參見《中共中央印發〈中國共產黨重大事項請示報告條例〉》，《人民日報》，2019年3月1日，第2版；《加強請示報告工作保證全黨團結統一和行動一致--中央辦公廳負責人就〈中國共產黨重大事項請示報告條例〉答記者問》，《人民日報》，2019年3月1日，第2版。此外，其他已制定出臺的多部黨內法規也涉及請示報告規定。⑥例如，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨機關條例（試行）》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等。參見中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第79～80頁。在中共黨內的話語體系中“請示”與“報告”的核心區別在于重大事項的決定權，即“事前要請示”，相關事項必須經由上級黨組織批準后方可實施；“事后要報告”，相關事項僅需事后報告上級黨組織備案審查即可，無須先行請求批準或授權。目前，2011年34號文規定的“重大執法活動和事項的報告備案”制度主要以貫徹執行上述黨內法規規定的請示報告制度為準。

（六）執法監督的結果運用鑒于黨委政法委執法監督系黨內監督，執法監督工作的權威性和嚴肅性主要也是通過黨內相關機制實現。第一，政法單位黨組（黨委）具有貫徹黨委政法委執法監督工作意見的領導責任；黨員干警具有執行黨委政法委執法監督工作的黨員義務。第二，對于拒絕或阻礙黨委政法委執法監督工作的政法單位、領導干部、政法干警，黨委政法委可以綜合運用通報批評，納入執法檔案，提請黨委以及黨委組織部門、紀檢監察部門予以組織調整或紀律處分，抄送上級政法單位等方式予以督促。第三，黨委政法委在執法監督中發現的違法違紀線索或情況，主要移交或協助紀檢監察部門、司法機關依規依法處理。

三、“執法監督”的淵源與權力屬性

黨委政法委執法監督的歷史傳統來源于黨委審批案件制度，①方壽生、倪俊剛：《黨委政法委執法監督問題研究》，湖北法學會官方網站，ht t p：//w w w．hbf x h．com/ShowArticle_535_1．aspx，訪問時間2017年11月13日。而案件審批制度則是黨內請示報告制度的體現形式。早在1948年，中共中央就密集出臺請示報告相關文件，強化“一元化領導”。1948年1月7日，中共中央制定《關于建立報告制度》，要求各中央局和分局定期向中共中央、中央主席作綜合性報告。②《毛澤東選集（第四卷）》，人民出版社，1991年，第1264頁。期間，又作出了若干補充指示或規定，細化請示或報告注意事項。9月，中共中央印發《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，較為全面地建立了黨內請示報告制度。③《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議（一九四八年九月中共中央政治局會議通過）》，載中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921～1949）（第二十五冊）》，中央文獻出版社，2011年，第520～529頁。

新中國成立后，1953年，由于出現“修正稅制”事件，④姜義華：《論五十年代黨對國家領導方式的演變》，《開放時代》，1998年第2期。中共中央作出《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》，要求中央人民政府工作中涉及的一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，都必須事先請示中共中央，并經過中央討論和決定或批準以后，才可以執行，⑤中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編（第4編）》，中央文獻出版社，1995年，第67～70頁。并逐步形成各級黨委“分口”領導政府工作體制。1953年3月14日，彭真向毛澤東及中共中央建議縣級及以上各級黨委應明確一名黨委常委負責司法工作，各級司法機關嚴格遵守請示報告制度。4月7日，中共中央批示原則同意，并轉發全國各級黨委要求參照執行。⑥彭真：《加強司法工作（一九五三年三月十四日）》，載中共中央文獻編輯委員會編：《彭真文選》，人民出版社，1991年，第239頁。但是，隨著形勢變化，特別是受到“極左”錯誤思潮影響，各級黨委除統管黨員干部、黨的方針政策的執行、黨的思想政治工作外，還直接管生產、管業務，逐步以黨委取代政府機構的職能，出現了“某種程度上的倒退”，⑦封麗霞：《政黨、國家與法治--改革開放30年中國法治發展透視》，人民出版社，2008年，第190～191頁。導致權力過分集中，成為新中國政治建設和發展過程中的一次慘痛教訓。⑧段凡：《權力和權利：共置與構建》，人民出版社，2016年，第81頁。十一屆三中全會后，作為上級黨組織領導下級黨組織開展工作的請示報告制度也逐漸恢復和健全。1979年復出后重新分管政法工作的彭真明確提出黨委不再審批案件，并且要領導和支持法檢獨立行使職權。⑨彭真：《在全國檢察工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預審工作會議上的講話（一九七九年七月二十七日）》，彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社，1992年，第178～179頁。同年，9月9日，中共中央發布《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（1979年64號文件），正式“取消各級黨委審批案件的制度”，明確黨對政法工作的領導主要是政治、思想、組織領導。自1982年十二大通過的新黨章，到2012年十八大修改通過的黨章，均對下級黨組織向上級黨組織請示報告工作作出了明確規定。

需要指出的是，黨委政法委執法監督與黨委審批案件制度并非同一概念，無論是機制設計還是制度實踐均存在重大差異。通常認為，黨委政法委執法監督權力淵源系中國共產黨領導權與執政權。①李新民：《關于黨委加強對政法工作領導的幾點思考》，《領導科學》，2008年第17期。但是，領導權是否當然派生出監督權，黨委對政法工作的領導權是否必然賦予了黨委政法委的執法監督職權，《憲法》文本的相關表述，特別是審判權獨立行使的規定，是否與黨委政法委執法監督權存在沖突。上述問題，似乎理論上并未闡述清晰，現實中爭議頗多，甚至觀點尖銳對立。②肖來青：《評否定加強黨委執法監督的一些言論》，《紅旗文稿》，2004年11期；周永坤：《論黨委政法委員會之改革》，《法學》，2012年第5期。在憲法學意義上，“執政黨”的概念與“反對黨”相對應，主要是指西方議會制下各政黨通過競選獲得多數席而執掌國家行政權并主導議會立法的政黨，反之則被稱為“反對黨”。作為人民民主專政的社會主義國家，當代中國并不存在普通政黨，中國共產黨與各民主黨派主要形成了“領導黨”與“合作黨”“執政黨”與“參政黨”兩對關系，并據此中國共產黨的全部活動又可以區分為“領導行為”和“執政行為”。③蔣勁松：《政黨的國法治理》，《法學》，2016年第1期。“黨的領導”主要是指中國共產黨引導、組織、帶領人民群眾和其他追隨者為實現其價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動；“黨的執政”主要是指中國共產黨黨員合法地進入和掌控國家職能權力機構，以國家代表的名義行使國家權力、貫徹黨的治國主張、處理全國的政治經濟和社會事務、謀求和實現全國人民的利益的活動，二者在主體、對象、途徑、手段、法律效力、處理事務以及權能、來源、范圍等方面存在差異，④張恒山：《中國共產黨依法執政的觀念基礎》，《中共中央黨校學報》，2015年第3期；郭道暉：《治黨：固守陳規還是與時俱進--從革命黨到執政黨、領導黨的歷史轉變》，《法學》，2002年第7期。從建成“法治中國”的角度來講，區分黨的領導方式與執政方式，不僅是實現黨的基本執政方式轉向依法執政的關鍵所在，⑤張恒山：《依法執政：中國共產黨執政方式研究》，法律出版社，2012年，第129頁。也是實現國家治理現代化的必然路徑。

但是，從建設“法治中國”的角度來講，執政權既不宜從領導權中割裂出來，也不應成為替代領導權的概念。畢竟，客觀上中國共產黨身兼領導黨與執政黨雙重身份。有學者指出，領導黨要監督執政黨，無疑就需要一種無私的自我革新精神。⑥蔣清華：《黨的領導權與執政權之辨--“執政權”之歧義和誤用》，《政治與法律》，2016年第8期。這與近年來中共中央提倡的保持“斗爭精神”，一以貫之進行黨的“自我革命”等相關論述相契合。⑦《習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話強調，提高防控能力著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展社會大局穩定》，《人民日報》，2019年1月22日，第1版；《習近平在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發表重要講話強調，以時不我待只爭朝夕的精神投入工作，開創新時代中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》，2018年1月6日，第1版。鑒于當今我國是“憲法+黨章”的復合憲制，有學者提出中國共產黨是主權之政治代表，而人大則是主權之法律代表的“人民主權雙重代表制”的解釋，主張中國共產黨的領導權在一定范圍內應視為一種憲法權力，并推導出黨的組織領導權必然包括執政監督權。⑧陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》，2015年第3期。例如，2006年4月，時任中央政法委書記的羅干曾把黨對政法工作的領導概況為包括“執法監督”在內的七個方面。⑨羅干:《深入開展社會主義法治理念教育切實加強政法隊伍思想政治建設》，載《羅干談政法綜治工作》，中國長安出版社，2015年，第271頁。因此，在堅持黨對政法工作“政治”“思想”“組織”領導，而非“業務”的前提下，理論上講黨委政法委的執法監督職能與審判機關、檢察機關依法獨立行使職權，不受“行政機關”“社會團體”和“個人”干涉的憲法規范并不沖突，反而是其保障機制之一。特別是，關于“干涉”“干預”司法審判，執政黨無論是從制度建構，還是政策宣教角度均給予了否定性評價；但是“監督”“制約”執法司法卻是執政黨始終追求的良法善治。

權力本身具有決斷屬性，不受制約的決斷權通常就是專斷權或專橫權。中國共產黨在革命、建設和改革的實踐中，借助倫理決斷權獲得了廣大黨員干部猶如道德家倡導德性時的那種心悅誠服的自愿服從；通過實現人民權力向國家權力的轉化，既獲得了合法性保障，也受到了轉化形式的制約。①賀海仁：《論中國共產黨領導法治化》，《河北法學》，2016年第4期。概述之，中國共產黨通過將黨的政策主張轉化為憲法法律，上升為國家意志，實現了領導權到執政權轉化，但同時自身也必然要在憲法法律內活動。如何避免黨委政法委執法監督制度成為“黨委批案”的變異，如何避免地方黨委，特別是領導干部假借請示報告之名，行干預司法審判之實，值得特別警惕。曾有學者深刻地指出，中國地方治理存在著權力變異、權錢勾連、權力尋租等畸變趨向，特別是作為“一把手”的地方黨委書記常難以將個人權力欲求、利益謀取與組織利益、組織權力有效區分，甚至陷入前者僭越后者的窘境。②任劍濤：《黨權、異地任職與中央控制》，《江蘇社會科學》，2010年第6期。近年來，政法系統領導干部，特別是黨委政法委“一把手”嚴重違法亂紀，插手干預執法司法，甚至包庇縱容“黑惡勢力”的案例屢見報端。③劉冬梅：《權力不是任性的理由--黑龍江省齊齊哈爾市委政法委原副書記夏繼明嚴重違紀違法案剖析》，《中國紀檢監察報》，2019年4月3日第7版；《深圳市委原常委、副書記、政法委書記李華楠被開除黨籍和公職》，中央紀委國家監委網站，http://www．ccdi．gov．cn/scdc/sggb/djcf/201904/t20190410_192027．html，訪問時間2019年4月13日；《深挖徹查“官傘”“警傘”“庸傘”天津集中通報17起充當黑惡勢力“保護傘”典型案例》，中央紀委國家監委網站，http://www．ccdi．gov．cn/yaowen/201904/t20190412_192188．html，訪問時間2019年4月13日。

此外，黨委政法委執法監督的制度設計與實踐也暴露出很多不足與缺陷，主要包括：第一，職責定位不準、監督依據不足。目前，除了黨委政法委執法監督外，在黨和國家監督體系中還存在著多主體多形式的監督模式，彼此之間的職權分工、邊界界定往往并不清晰，導致或多頭管理、各自為政，或選擇性監督、消極性監督。此外，黨委政法委執法監督的依據嚴重依賴黨內法規、黨內規范性文件和工作慣例，相關工作程序、工作模式、工作方法、法律文書等缺乏規范性、操作性，甚至存在與法律法規抵觸等情形，導致部分黨委政法委的執法監督工作或疲于應付或處于停滯狀態。④張岳文：《新時期黨委政法委執法監督工作轉型思考》，湖北省人民政府門戶網站，http：//www．hubei．gov．cn/ctfz/201604/t20160408_816491．shtml，訪問時間2017年11月12日。第二，監督失范偶有、權力風險較大。實踐中，執法監督案件大多數源自于上級黨委或本級黨委等部門領導批示或相關群眾來信來訪，部分是通過開展專項性活動獲得，特別是“個案監督，沒有領導批示，監督就很難奏效”現象較為普遍。⑤吳外信、張勇亮：《加強執法監督工作，完善基層黨委政法委工作職能》，《鄂爾多斯日報》，2008年6月2日，第3版。這導致部分領導干部利用黨委政法委執法監督機制插手個案，“寫條子”“定調子”，甚至干預政法單位依法獨立辦案。⑥李啟佑：《淺談黨委政法委執法監督的工作程序》，《清江論壇》，2007年第1期。第三，監督質效不佳、負面作用凸顯。囿于主客觀原因，部分地區的黨委政法委執法監督質效差強人意。⑦陸海平：《新形勢下加強地方黨委政法委執法監督職能的思考--學習黨的十八屆四中全會精神的個人體會》，《廣西法治日報》，2014年11月27日，第A02版。黨委政法委執法監督重點本應當是政法單位在執法辦案中帶有普遍性、傾向性或突出性的問題，個案監督不宜也不應是執法監督的全部，但事實上各地個案監督數量不斷增加，執法規范化建設不足。①虞文高：《新時期加強和改進黨委政法委執法監督工作相關問題研究》，四川長安網，http：//www．sichuanpeace．org．cn/system/20150211/000116986．html，訪問時間2017年11月12日。第四，機構建設不足、人員素能不強。實踐中，地方黨委政法委往往扮演著多重議事協調職能，機構掛牌多、維穩任務重、工作壓力大、機構編制少、人員素質不強等情況普遍存在，甚至部分基層黨委政法委成為干部“退居二線”的過渡部門。黨委政法委執法監督職能對干部的綜合素質要求極高，特別是相關執法司法審判業務具有較強的專業屬性，如相關從事執法監督的人員缺乏相關職業訓練與閱歷，將必然導致“外行監督內行”，要么“監督不能”，要么“亂監督”。另外，法官檢察官員額制的改革又客觀上造成黨委政法委機關人員補充不足，執法監督工作面臨著尷尬境況。

四、“執法監督”的法治化功能再造

當前，“法治中國”建設重點已從“司法改革”進入“政法改革”新階段，將推動政法領域整體性、系統性、重構性變革。②新華社：《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，強調對標重要領域和關鍵環節改革繼續啃硬骨頭確保干一件成一件，李克強王滬寧出席》，《人民日報》，2019年1月24日，第1版；陳一新：《勇攀新時代政法領域全面深化改革新高峰》，《人民日報》，2019年1月24日，第9版。全面深化政法領域改革，既要發揮黨委政法委職能作用，也要優化改革其職責任務。2014年中央政法工作會，明確黨委政法委職能定位是“把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法辦事、創造執法環境”。2014年十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“督促依法辦事”調整為“督促依法履職”。2019年《中國共產黨政法工作條例》對黨委政法委“執法監督”等機制予以明確。同年中央政法工作會議要求各級黨委政法委健全完善執法監督。③《習近平在中央政法工作會議上強調，全面深入做好新時代政法各項工作，促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》，2019年1月17日，第1版。當前，黨委政法委執法監督機制面臨著法治化改造契機。

（一）監督“人”、監督“事”與監督“權”立案登記制實施后，各級法院承辦數量始終保持高位運行。與此同時，司法責任制改革后，法官、檢察官自由裁量權增大。部分司法人員由于各種原因缺乏獨立辦案的素質和能力，或案多人少的壓力客觀導致“蘿卜快了不洗泥”，以權徇私、以權謀利的風險加大，甚至出現了以各種“利益交換”為目的的案件“斡旋”，手段和方式具有較強的隱蔽性、專業性，執法司法質效以及公信力面臨挑戰。例如，近年來查處的“套路貸”重大案件中，往往存在著政法干警職務犯罪問題或線索；在“掃黑除惡”專項工作中，部分政法干警充當黑惡勢力的“保護傘”，甘于被“圍獵”，有案不查、有證不取、包庇縱容等情況時有出現。此外，效率低、態度差、推諉拖拉等執法作風問題在部分地區和部門也表現突出。以上新問題新情況，需要黨委政法委發揮執法監督職能優勢。

黨委政法委系統內曾有人主張執法監督應當作為公平正義的“最后一道防線”。如此定位黨委政法委執法監督職能不僅有違憲法法律規定，更是將作為黨內監督的執法監督與作為國家機關的政法單位執法司法相混淆。黨委政法委是各級黨委領導管理政法工作職能部門，是黨委組成部門與專門機構，既非國家機關，更不是國家執法司法機關，絕不能更不應代替、包辦執法司法機關職能。黨委政法委通過執法監督機制，在政法系統內部確保公檢法之間的分工、配合、制約，在政法系統外部排除執法司法非法干預干擾，改善優化執法司法環境，指導督促政法單位公正高效適用執行憲法法律。因此，從某種角度來講黨委政法委“執法監督”，似乎稱之為“監督執法”或“監督政法”更為貼切。

監督“人”，監督“事”，還是監督“權”，涉及黨委政法委執法監督職能定位。第一，所謂監督“人”，是指黨委政法委以加強政法系統黨的建設、政法隊伍建設為出發點，圍繞政法單位的黨組（黨委）領導核心作用、政法機關基層黨組織戰斗堡壘作用、黨員干警先鋒模范作用發揮，圍繞政法干警在執法辦案中的公正、高效履職以及執法司法作風等開展監督。如果按照監督“人”的思路開展黨委政法委執法監督工作，主要依靠黨建領導責任制、意識形態工作責任制以及政治督察、紀律作風巡查、違法違紀典型案件通報等黨內機制，或需要修改制定加強對政法隊伍執法工作監督的黨內法規或規范性文件。但是，如果黨委政法委執法監督職能定位于監督“人”，則可能降低“執法監督”的專業性，混淆黨委政法委隊伍建設與法制兩大傳統業務領域，運行成本較高。此外，更為關鍵的是監督“人”將導致黨委政法委執法監督與紀委監委相關職能的重疊沖突，制度協調、銜接的成本也較高。第二，所謂監督“事”，是指黨委政法委以政法單位的具體執法司法業務為出發點，從微觀角度，全過程、全流程監督考核政法單位履職情況。以往或現行的執法監督往往以這種模式為主。監督“事”具有監督力度強的優勢，但也存在著“干涉司法”的風險；有監督范圍廣的優勢，也存在著“鞭長莫及”的窘境；有監督事項細的優勢，也存在著“本領恐慌”的現實。特別是，新一輪機構改革之后，廣義的政法工作已擴展到立法、行政、執法、司法、守法、普法等法治建設各領域。黨委政法委執法監督立足于監督“事”將導致“協調案件”數量攀升，既不符合“法治中國”理念，也不符合黨委政法委的職責定位。第三，所謂監督“權”，是指黨委政法委執法監督法治化改造的重點是立足新時期政法機關“維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業”的“四大任務”，圍繞執法司法權運行的關鍵節點、關鍵環節、關鍵事項、關鍵人物等開展流程監督、質量監管、效果評估、責任追究，并推動政法領域權力運行監督和制約機制建設。監督“權”理應是黨委政法委執法監督法治化功能再造的立足點。

此外，新的黨委政法委執法監督規范依據，是黨內法規，還是黨內規范性文件，抑或是國家法律？雖然有學者曾呼吁將黨委外部領導行為納入國家法律調整范圍，①黃文藝：《論依法執政基本內涵的更新》，《法制與社會發展》，2014年第5期。但是，立足當下法治建設實際，特別是中共中央堅持黨規與國法并行建設的治國理政思路，切實可行的方案之一就是依據《政法工作條例》制定出臺關于黨委政法委執法監督的專門黨內法規，并且要根據《黨內法規制定條例》相關規定公開發布。

（二）內部監督、相互監督與體系監督2019年1月23日，中央深改委通過《關于政法領域全面深化改革的實施意見》，提出要抓緊完善權力運行監督和制約機制。4月16日，中央政法委舉辦政法領導干部專題研討班，提出既要確保有效監督辦案權、又要防止以監督為名違規干預案件。②周斌：《郭聲琨在政法領導干部專題研討班上強調，深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神進一步提升新時代政法工作能力和水平》，《法制日報》，2019年4月16日，第1版。圍繞完善權責統一、規范有序的執法司法權運行體系，黨委政法委應推動健全具有中國特色的執法司法權力監督制約體系。

第一，督促政法單位完善內部監督機制。司法責任制改革后，亟待健全完善新型管理監督機制等相關配套措施。①張晨：《周強在政法領導干部專題研討班作輔導報告，全面落實司法責任制切實提升審判質效和司法公信力》，《法制日報》，2019年4月17日，第1版。以法院為例，黨委政法委應督促指導健全以下內部監督機制：一是審判監督管理。指導推動法院審判監督管理從人盯人、人盯案向全流程、全員額以及重要節點、關鍵環節的監督管理模式轉變。二是院庭長監督。制定院庭長權力清單和責任清單，加強對司法審判程序性事項的依法審核、對審判工作的綜合指導、對裁判標準的督促統一、對審判質效的全程監管、對案外干擾的積極排除，以及對司法作風、職業操守的監督。三是審委會監督。推動審判委員會議事規則完善，強化審委會總結審判經驗、提煉裁判規則、統一裁判尺度的職能作用。四是懲戒委員會。指導制定法官懲戒委員會章程、工作規則、錯案追究辦法等規范，完善與紀檢監察、檢察機關法律監督職能的機制銜接，切實發揮懲戒委員會專業優勢、機制特點。五是審級監督。發揮訴訟制度體系優勢以及跨行政區域、專業審判機構特點，推動完善審級制度，規范上級法院對下級法院的監督指導。第二，激活政法單位監督制約機制。政法單位之間相互配合、分工合作與相互監督、相互制約并存是中國特色社會主義政法體制的特點與優勢。多年實踐表明，在重大事項或重大疑難復雜案件辦理時，政法單位之間往往分工不足、制約乏力或相互掣肘、程序空轉，黨委政法委的“協調”與“統籌”既有可能統一了“思想”，整齊了“步伐”，也有可能犧牲了“程序”、放棄了“監督”。因此，黨委政法委今后的執法監督工作應激活政法單位之間的監督制約機制，推動政法系統建立執法司法全流程，裁量、質量、權責以及執法公開，為民服務規范化監督體系。其中，檢察機關作為國家法律監督機關，在政法系統中具有特殊地位。當前，檢察機關正在秉持“雙贏多贏共贏”理念，推進“四大檢察”（刑事、民事、行政、公益訴訟）建設。②周斌：《張軍在政法領導干部專題研討班上要求，在“三個落實”上用狠勁推動檢察職能全面協調充分發展》，《法制日報》，2019年4月18日，第1版。黨委政法委應探索將執法監督與檢察機關法律監督職能相結合的模式，發揮檢察機關“無實際處分”法律監督權的專業優勢，加強政法單位之間的監督制約機制建設。第三，整合多元主體監督職能。目前，隨著司法體制改革和監察體制改革，黨委政法委執法監督與其他外部監督銜接問題出現了很多新情況、新問題。例如，政法委執法監督部門與紀檢監察派駐組的銜接，紀檢監察派駐組與政法機關內設監察部門的銜接，紀檢監察與具有中立性、外部性的法官檢察官懲戒委員會的銜接等，以及黨委政法委與人大、政協、社會、輿論等監督體系的銜接配合，均迫切需要完善機制，制定規范。以黨內監督體系為例，各級黨委負責宏觀監督政法單位各黨組（黨委）貫徹黨的路線、方針和政策情況，主要針對“塊”，系“面”的監督；紀委監委監督主要針對政法單位各級黨組織、黨員以及全體政法干警遵紀守法的監督，主要監督“人”，系“點”的監督，側重事后懲處和警示教育；黨委政法委執法監督主要針對政法單位執法司法活動的過程和結果開展監督，主要監督“權”，系“線”的監督。統籌“面”“點”“線”的監督，協調“條”（上級政法單位）與“塊”（本地黨委政府）的關系，溝通黨委、人大、政府、政協等黨和國家機構，為黨委政法委整合多元主體監督合力的制度創設空間廣闊。

（三）協調類型、協調層級與案件協調黨委政法委協調執法司法個案是爭議最大、誤解最多的職能，也是其被污名化的重要緣由。黨委政法委的案件協調職能與干預司法、審批案件等具有本質區別。干預司法、審批案件無論是從執政黨政策主張，還是黨規國法制度層面，均已廢除，學術界對此也長期呼吁廢止。①張文顯：《新時期政法工作的實踐辯證法》，《法制與社會發展》，2014年第2期；莫紀宏：《論我國司法管理體制改革的正當性前提及方向》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2015年第1期。有學者認為，改革開放以來黨委協調司法從介入個案向關注辦案效果延伸、從恢復社會秩序向維護社會穩定轉變、從整治突出問題向建構長效機制轉變。②劉濤：《當代中國司法工作中的黨委協調》，《黑龍江社會科學》，2017年第2期。當下，司法工作面臨極為復雜的政治環境與社會環境，多元主體在司法場域中的博弈中往往導致具有天然弱支配性的審判機關處于更加被動的局面，相關履職行為舉步維艱，特別是一些重大有分歧的案件或政治性問題，缺乏黨委政法委統籌指導與協調溝通，往往很難有效處理。③邱水平：《黨領導我國法治建設的歷史進程及核心理念》，《法學雜志》，2013年第12期。

即使黨委政法委協調個案具有理論與現實雙重需求，從某種角度上講系“不可避免”，協調與督辦執法司法個案也絕不應成為黨委政法委的日常性和事務性工作，必須堅持定罪、量刑、裁決由政法單位依職權獨立作出。實踐中，要特別防止兩種形式的“被利用”：一是要防止黨委政法委“利用”協調案件的職權不當干擾正常執法司法工作，或借此樹立“權威”，實現正當或非正當的意圖；二是要防止政法單位“利用”黨委政法委的“領導”與“管理”實現不履職、不恰當履職或推脫責任、規避風險等意圖，讓“黨委”或“領導”成為冤假錯案的“背鍋俠”。今后，要結合司法責任制改革，進一步規范黨委政法委案件協調的范圍、方式、程序和結果運用。黨委政法委案件協調應原則上以涉及國家安全、社會穩定的重大疑難復雜刑事案件為主，民商事案件除非涉及重大群體利益、關涉人民群眾利益，一般不應予以協調。有限度地協調刑事案件，原則上不協調民商事案件，是各地黨委政法委案件協調的經驗總結，也是充分發揮公檢法分工制約機制，平衡三機關推諉扯皮與利益糾葛，實現自身政策目標的現實需求。④曾軍、師亮亮：《地方政法委協調處理刑事案件的制度考察及分析》，《西南政法大學學報》，2012年第2期。

此外，要建立黨委政法委案件協調的層級制度，即縣市級黨委政法委原則上不協調案件，地市級黨委政法委原則上不協調民商事案件，省級黨委政法委原則上不協調非涉及國家安全、社會穩定的重大民商事案件，中央政法委原則上不協調案件，除非是涉及國家安全、社會穩定的全國性重大案件。同時，案件協調要建立“雙提級”與“雙報備”制度，即本級政法單位需要協調的案件，要同時報請本級黨委政法委和上級政法單位提請上一級黨委政法委協調；黨委政法委協調案件情況或結果，要同時向上一級黨委政法委和本級黨委或紀委報備，確保將“執法監督權”系統完備納入黨內監督體系。同時，案件協調也要建立責任倒查和錯案追究制度，⑤陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現代化改革》，《中國法學》，2015年第1期。防止以黨委身份或集體領導為借口推脫責任，切實避免權責失衡。