易地扶貧搬遷的政策演進與創新路徑

翟紹果 張星 周清旭

摘要：易地扶貧搬遷政策對于深度貧困地區脫貧攻堅具有重要意義。運用政策網絡理論梳理其演進過程后發現，府際、生產者、專家網絡在易地扶貧搬遷政策中的影響力日益增強，搬遷形式呈現出從移民自主開展到多方協同合作的總體特點。目前，該政策在資金支持、組織領導、政策體系與保障力度方面取得了一些進展，但還存在瞄準失焦、執行偏差、銜接缺乏、力度不足的問題，需要各網絡主體通過形成共同價值選擇、推進多元協同行動、實現體系優化來推動政策創新。

關鍵詞：易地搬遷;貧困治理;政策網絡;政策創新

中圖分類號：F301;D632.4文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）01-0015-08

一、問題提出：反貧困戰略中的易地扶貧搬遷議題

改革開放40年來，我國取得了令人矚目的經濟成就，但貧困問題依然存在。為了消除絕對貧困、促進共同富裕，精準扶貧成為反貧工作的新思路，在其實踐探索中，發展生產、易地搬遷、發展教育、生態補償、社保兜底5種模式在各地區發揮了重要作用。而對于生存環境過于惡劣的深度貧困地區，在不忽視其他舉措的同時，更應發揮易地搬遷模式的積極效應，化解“一方水土養不活一方人”的發展困境。“十三五”期間，我國還需搬遷建檔立卡貧困人口約1 000萬人，新一輪搬遷面臨著搬遷任務更加繁重、資源約束日益嚴峻、搬遷對象更加貧困、后續工程難度更大等新的挑戰[1]。因此，進一步完善和落實易地扶貧搬遷政策，切實提升搬遷群眾的安全感、幸福感與獲得感，對于圓滿完成脫貧攻堅任務有著重要意義。從易地扶貧搬遷的政策演進出發，立足成效與問題，思考政策創新的路徑，一方面有利于豐富貧困治理理論與相關政策研究，另一方面也有利于為深度貧困地區開展易地扶貧搬遷實踐提供參考和支持，助力精準扶貧。

作為反貧困戰略中的關鍵議題，易地扶貧搬遷的關鍵在于通過遷移活動更改貧困群體的居住地，以期打破惡劣自然環境對其生存、發展權利的限制。關于生存環境對遷移活動的影響，西方主要采用“生態移民”與“環境難民”兩個概念加以研究。1900年，美國科學家考爾斯率先提出“生態移民”一詞[2]。2007年，國際移民組織將“生態移民”明確定義為“由于環境發生突然或緩慢變化，對人們的生活或生存條件產生不利影響而被迫或主動、暫時或永久離開家園的人或人群”[3]。1976年，Lester Brown提出“環境難民”[4]。1985年，聯合國環境署研究員EI-Hinnawi將該詞定義為“由于顯著的環境崩潰導致人們的生活質量受到嚴重影響，甚至生存受到威脅，從而不得不選擇遷移的人”[5]。

國內的相關研究則伴隨我國的易地扶貧搬遷實踐而逐步發展。1983年，寧夏回族自治區通過“吊莊移民”的形式將南部干旱高寒山區中的貧困村整體遷移到易于耕作的北部平原。隨后，其他省市相繼開展了異地安置人口的嘗試，學界也開始關注“異地扶貧開發”這一命題，如李進參對于中國異地開發扶貧模式及經驗的分析[6]，吳昌學等人對于湖北某村異地扶貧情況的調查[7]。2001年國家計委在規劃易地扶貧搬遷試點項目區時，正式提出了“易地扶貧搬遷”這一概念。2006 年國家發改委在《易地扶貧搬遷 “十一五” 規劃》中明確指出“易地扶貧搬遷，亦稱生態移民”。但相對于“異地扶貧”和“生態移民”，“易地扶貧”至今仍是國內研究的主流概念。例如周恩宇等人基于社會文化轉型提出易地扶貧搬遷需在實施中考慮社會文化治理要素[8];何得桂等人從社區管理和政策執行出發認為扶貧移民需要創新基層治理[9];汪磊和汪霞基于貴州省的調查數據分析了易地扶貧搬遷前后農戶生計資本的變化及與增收間的關系[10]。但總的來說，學界目前多采用實證分析方法研究易地扶貧搬遷政策在各地實施過程中的現狀、問題與對策，而較少從宏觀的視角分析該政策系統的發展與困境。實際上，考察易地扶貧搬遷政策的演進過程，總結其中蘊含的規律，有助于深化政策認識，并進一步推動政策創新。

二、政策演進：從自主搬遷到協同搬遷的搬遷歷史

作為一項公共政策，易地扶貧搬遷具有主體多元性，各主體共同影響政策的軌跡與實施效果。20世紀70年代西方興起的政策網絡理論，雖然在不同地域和視閾下的定義不同，但其核心始終是政策主體的互動及其形成的關系結構[11]。因此，政策演進與政策網絡模型有著相當程度的內在契合性，運用政策網絡分析政策演進，具有重要的理論和現實意義。

在所有關于政策網絡的定義中，Rhodes與Marsh的觀點最受認可，即政策網絡是“國家和社會行動者在政策互動的過程中由于利益關系形成的組織群落”。Rhodes還提出了政策網絡的5種類型：（1）政策社群：指有權參與政策決策和執行過程的團體或個人組成的網絡;（2）專業網絡：指專業團體或人士形成的網絡;（3）府際網絡：是以地方政府為代表的組織所形成的網絡;（4）生產者網絡：指生產者們組成的網絡;（5）議題網絡：是能夠參與到某種政策議題的討論或會受到這種議題影響的團體或個人形成的網絡[12]。根據Rhodes模型，即按照利益相關者的資格和相互緊密程度，可將易地扶貧搬遷政策網絡細化為政策社群（以高層政府為主體）、專業網絡（專家學者）、府際網絡（以地方政府為主體）、生產者網絡（以企業為主體）、議題網絡（以易地扶貧搬遷戶為主體）。在該政策演進的不同階段，雖然政策社群始終發揮著主導作用，但五大網絡的價值序列還是產生了一定的變化。我國的易地扶貧搬遷政策從最初主要強調議題網絡自身的主動性到逐步發揮府際網絡的推動作用，再到充分調動多元網絡的協同力量，實際上是走出了一條從自主搬遷到協同搬遷的基本路線，具體可以分為以下4個階段：

（一）1980-1990年，中央鼓勵、移民自愿階段

“三西”計劃中的“吊莊移民”為易地扶貧搬遷開創了實踐先河。1982年12月，國務院辦公廳發布了《關于成立三西（河西、定西、西海固）地區農業建設領導小組的通知》，宣布成立“三西”地區農業建設領導小組，鼓勵定西、西海固等地貧困農民自愿流向河西、河套謀生，遷出地和遷入地政府提供一定支持，并在河西、河套興建水利工程實現以工代賑，工程結束后民工可自愿選擇留返。在“三西”計劃中，專項建設資金主要用于農田水利基本建設（47%）和林草畜牧業發展（21%），開荒、移民只占5.9%[13]。

由于國家經濟建設尚處于起步階段，政策社群掌握的經濟資源還很有限，對于易地扶貧搬遷只能開展小范圍試點，形成了兩頭有家、來去自由的“吊莊移民”。這樣原始的搬遷不僅難以保證扶貧效果，甚至連易地的形式都未能真正實現。很多搬遷戶又自行返回原址生活。

（二）1990-2000年，中央引導、各地跟進階段

“八七”扶貧期間形成的開發式移民，為易地扶貧搬遷提供了模式基礎。1994年中央政府頒布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，明確指出我國貧困人口主要分布在中西部，并且面臨著地域偏遠、交通不便、生態失調、經濟發展緩慢等多方面困難，是扶貧攻堅的主戰場。1996年，《中共中央國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》又再次強調：“對缺乏基本生產生活條件的少數特困村，要按照農民自愿的原則實行開發式移民。”

在政策社群指引下，作為府際網絡成員的西部各省（自治區、直轄市）政府陸續出臺了相關政策，先后將易地搬遷納入地區扶貧措施體系中。例如，廣西出臺了《廣西貧困地區部分群眾異地安置試點方案》《自治區石山地區部分群眾異地安置工作若干規定》等省級文件，將大約10.6萬人搬遷到條件較好的地區[14];云南省于1999年出臺《云南省人民政府關于實施異地開發扶貧的決定》，對扶貧移民的政策對象、資金來源、組織領導等問題進行了規定。

（三）2000-2010年，中央布局、地方協同階段

央地協同的深化使得易地扶貧搬遷開始從一個政策方向逐步轉變成有計劃推行的一項系統工程[13]，實踐上有巨大成就與突破。在“八七”計劃基礎上，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》提出要結合退耕還林還草對居住在生存條件惡劣地區的特困人口實行搬遷扶貧;試點先行，搞好規劃，穩步推進;堅持自愿原則;鼓勵經濟發達省市適當吸收貧困地區扶貧搬遷人口。2001年6月，國家計委地區司正式確定西部的寧夏、云南、貴州、內蒙為國家易地扶貧搬遷試點項目區。2007年，《異地扶貧搬遷“十一五”規劃》系統闡述了易地扶貧搬遷的要求。根據政策社群的宏觀規劃，府際網絡進一步制定了細化政策。例如，2001年初，云南省制訂了《云南省易地開發扶貧“十五”規劃》，同年8月頒布了《云南省2001年國家西部易地開發扶貧安置試點工程實施方案》。甘肅省則先后出臺了《易地扶貧搬遷試點工程管理辦法（試行）》和《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程竣工驗收辦法（試行）》。

（四）2010-2020年，多元參與、精準發力階段

“精準扶貧”理念提出以來，易地扶貧搬遷更加注重多元參與和全程精準。2011年，《中國農村扶貧綱要（2011-2020年）》將易地扶貧搬遷作為專項扶貧項目之一。2012年，《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》提出行政區內缺乏安置資源的，可創造條件跨區安置，再次強化了府際網絡成員的互動性與凝聚力。2016年來，政策社群與府際網絡共同推進易地扶貧搬遷工作，逐步建立健全政策和制度體系，并于2018年4月制定和發布《中國的易地扶貧搬遷政策》白皮書。

綜上，易地扶貧搬遷政策在我國的歷史演進見表1。

表1我國易地扶貧搬遷政策歷史演進

階段政策目標政策主體政策背景政策內容政策手段

1980-1990年中央鼓勵移民自愿階段改善土地制度改革后的發展不平衡政策社群經濟建設剛剛起步，政策社群可運用的經濟資源有限“三西”計劃：①鼓勵定西、西海固等地貧困農民自愿流向河西、河套謀生;在河西、河套興建水利工程以工代賑。建立試點區域，鼓勵移民自愿，相關政府提供支持

1990-2000年中央引導各地跟進階段解決剩余貧困人口溫飽問題政策社群府際網絡專家網絡救濟式扶貧效益減弱，扶貧開發進入攻堅階段中央：《國家八七扶貧攻堅計劃》等;地方：《廣西貧困地區部分群眾異地安置試點方案》《云南省人民政府關于實施異地開發扶貧的決定》等。中央宏觀引導，西部制定具體政策

2000-2010年中央布局地方協同階段進一步解決剩余貧困人口溫飽問題政策社群府際網絡專家網絡綜合扶貧效果日漸式微，貧困問題解決難度日益加大中央：《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《異地扶貧搬遷“十一五”規劃》等;地方：《云南省易地開發扶貧“十五”規劃》等中央整體規劃，西部四省（區）積極協同

2010-2020年多元參與精準發力階段鞏固前期扶貧成果增強扶貧精準程度政策社群府際網絡專家網絡議題網絡企業網絡傳統易地扶貧協調難度大、扶貧資源配置低效，社會合力沒有形成中央：《中國農村扶貧綱要（2011-2020年）》，確定14 個連片特困區和精準扶貧體系;地方：將精準扶貧應用于地方易地扶貧搬遷工程，提高扶貧標準、建設大數據管理平臺、成立省級扶貧開發投資有限公司等中央指揮，地方落實，社會力量積極參與，共同推動易地扶貧精準化

同時，議題網絡也在推動著政策不斷完善。一方面，政策社群更加關注貧困群眾的獲得感，在移民社會融入與后續發展能力等方面推出多項舉措，確保貧困群眾“搬得出、穩得住、能致富”，充分體現了政策社群乃至整個政策網絡對于民意的重視[15]。另一方面，府際網絡把尊重群眾意愿作為前提，根據地區發展條件，進一步發揮制策施策的主動性，如甘肅省在就近搬遷安置模式的基礎上，探索了新開發土地大規模集中安置、城鎮化安置、國有農（林）場安置、跨縣區安置等多種方式。此外，無論是中央規劃，還是各省市的具體實踐，都更加重視生產者網絡和專家網絡的作用，出現了越來越多市場化運作的投融資主體和建言、評估、監督的第三方，政策科學性不斷提高，成為包含產業、生態、教育、醫療、社會治理等多項內容的復雜體系。

三、政策困境：從瞄準失焦到政策乏力的治理不足

隨著工程的縱深推進，易地扶貧搬遷在資金支持、組織領導、政策體系與保障力度方面取得了長足進展，但目前仍然存在瞄準失焦、執行偏差、銜接缺乏、力度不足一系列問題。

（一）資金支持繼續擴大，但瞄準存在失焦

充足的資金保障是開展易地扶貧搬遷的物質基礎。截至 2015 年底，中央累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，僅“十二五”期間就帶動多方資金近 800 億元[1]。此外，農發行取消了貧困地區地方政府財力的準入條件，實行差別化利率，截至2016年6月底，該行共審批易地扶貧搬遷貸款4 138.4億元，涵蓋搬遷人口668萬人[16]。國開行則于2016年成功發行9期易地扶貧專項金融債券，籌集易地扶貧搬遷信貸資金336億元，次年又推出易地扶貧搬遷專項柜臺債，涉及8個省（區）共18個易地扶貧搬遷項目，惠及建檔立卡貧困人口約65萬人次[17]。

盡管資金投入不斷增加，但當政策的社會發展訴求與政治性訴求存在差異時，政治性訴求會干擾甚至取代社會發展訴求，產生瞄準偏差[18]。當前，我國縱向府際關系總體呈現出“壓力型”的特點，很多地方政府在政策執行中，仍以上級下達的硬性指標為惟一目標，一定程度上擱置了群眾的發展訴求。首先，僅依據單一的貧困線作為搬遷標準，而忽略農戶的醫療、教育、居住環境等因素，雖然能夠很快識別出極端貧困戶，但容易忽視勉強處在臨界線上的群體。其次，有些深度貧困村落經濟分化不明顯，貧困戶指標成了“供不應求”的稀有資源，致使一些真實貧困戶在精準識別階段“漏出”。此外，易地扶貧搬遷政策本意是為貧困戶服務的，應當嚴格遵循“避災優先、扶貧優先”的原則。但在深度貧困村中，貧困戶無力分擔搬遷成本，地方財政也無法給予充分支持，層層施加的指標壓力使得部分村干部將搬遷指標給予非貧困戶，出現了“搬富不搬窮”的偏差。搬遷之后，村莊精英們由于自身的資源優勢，容易捕獲更多的政策效益，不僅可能左右搬遷安置工作小組的建房規劃，在安置區建成后也可能通過各種渠道優先選擇綜合條件更好的房屋[19]。

（二）組織領導不斷加強，但執行存在偏差

2001-2015年，國家發展改革委在全國范圍內統籌搬遷貧困人口680多萬人，央地協力累計搬遷1 200萬人以上[1]，其中西部地區始終是搬遷任務的重中之重。在中央的高度重視與推動之下，西部各省（自治區、直轄市）普遍設立了易地扶貧搬遷辦公室等組織領導機構，統一領導，科學規劃。同時，西部地區還廣泛建立了完善的易地扶貧搬遷政策監督和考核機制，將政府機構內部自評與第三方機構評價結合開展。

但在政策實施環節，由于主客觀因素的制約，容易產生不良后果，出現政策執行偏差[20]。典型的有以下幾種：（1）僵化式，即易地扶貧搬遷需在短時間內建設各類工程項目，部分地方政府審批、考核和驗收程序僵化，環節繁瑣，消耗很多時間與人力，限制了搬遷工作整體推進進度。（2）象征式，即部分基層政府沒有對搬遷的規模、層次和方式進行統籌安排與規劃，不考慮實際需求就簡單采取就近或分散搬遷，搬遷完成后也缺少對遷入區社會治理和產業發展政策的思考，移民未來的生產生活沒有保障，存在再次搬遷的風險[21]。（3）選擇式，即易地扶貧搬遷政策本身是具有綜合效益的政策安排，但卻在層層的傳遞與細化中被分解過濾出對于經濟增長或者個人政績具有最迅速、最明顯效果的部分，使得某些地方政府大搞“房地產開發”或者“面子工程”以應對上級部門的考核。

（三）政策體系不斷完善，但銜接仍顯缺乏

易地扶貧搬遷工程是一項人口分布、資源環境、經濟社會重新調整與完善的系統工程[22]，涉及公共服務供給、城鎮化推進、生態環境保護等多項社會發展命題。工程實施以來，各省（自治區、直轄市）以脫貧目標為統領，因地制宜確定資金保障機制、安置模式、扶持形式、后續產業發展方式，對區域經濟產生了良好推動力。例如，安康市通過集中安置集中配套學校、醫院、文化廣場等公共服務設施，提升了城鎮化、公共服務均等化水平，還探索了社區工廠新模式[23]。

盡管政策體系不斷完善，但易地扶貧搬遷政策卻并未實現理想的治理過程[24]，表現為政策安排相對獨立，缺少對各個渠道的綜合考慮。一方面，部分地方政府只是機械地將搬遷任務逐級下放到鄉鎮、建設任務逐級下放到各個相關部門，鄉鎮和部門各行其是，缺乏溝通與配合。一些地方的建設部門在不了解搬遷戶實際數目和需求時，就先行建設移民搬遷安置社區，導致“見戶不見人”[25]。安置區建設時，很多地方的土管所承擔了搬遷點的選址和房屋的建設，而扶貧辦負責最后的驗收工作，這就可能出現安置房不符合扶貧要求而驗收不過關[26]。另一方面，易地扶貧政策涉及戶籍、低保、土地等多項政策，國家也出臺了多項惠農支農政策，包括家電下鄉、危房改造、交通補助等。但目前政策之間的銜接尚不到位，以低保政策為例，現有低保保障標準低且覆蓋面窄，缺乏有效的識別、監管和退出機制，部分農村低保標準與國家扶貧標準不相統一，還沒有實現“應保盡保”。

（四）政策保障不斷加強，但力度仍顯不足

由于自然地理條件的限制，西部地區成為了脫貧攻堅及易地扶貧搬遷的主戰場，依托專項資金支持，各省（自治區、直轄市）針對移民生計和后續發展不斷加強保障。例如，貴州省提出了“五個三”的工作措施，即盤活“三地”（承包地、林地、宅基地）、統籌“三就”（就業、就醫和就學）、銜接“三類保障”（低保、醫保、養老保障）、建設經營性“三個場所”（經營性服務公司、小型農場、公共服務站）、探索建立服務群眾的“三種機制”（集體經營、社區管理服務、群眾動員組織）[27]。

但在實踐中，一些地方的政策安排與貧困群眾實際需求尚不相符。在生計保障方面，部分地方政府主要提供種植產業方面的幫扶，包括提供種子、化肥或者家禽、家畜。但對于極端貧困地區來說，年輕勞動力大多流向城市務工，家中留守的老人和兒童難以將扶貧資源轉化為現實資本。此外，很多地方大力引進市場運行模式，例如企業加農戶、合作社等，但移民由于自身環境、知識、經驗的限制，對市場機制的運行規律了解不足，參與市場化運營的能力低下，依舊處于產業鏈中附加值最低的一端，很多資源收益都被外部市場力量捕獲[28]。在適應保障方面，一些地方對移民的社區管理和社會融入問題重視不夠。在移民進入安置社區以后，缺乏專業物業服務和公共基礎設施，群眾生活多有不便。同時，由于移民一定程度上分享了遷入區的公共資源，與當地居民存在利益矛盾，在缺乏溝通與協調機制的情況下，容易相互排斥甚至仇視，不利于社會穩定。

四、政策創新：從府際合作到政策協同的路徑優化

作為貧困治理的重要工具，易地扶貧搬遷政策本身就是一個復雜的體系，涉及多元主體與多維內容。要實現政策創新和公利增進，政策網絡中的多元主體就必須實現“跨界”協同，在共同理念的指引下合力推進政策系統的整體優化。

（一）政策理念創新：形成易地扶貧搬遷的共同價值選擇

為了保障易地扶貧搬遷政策不中斷、不走形，府際網絡必須徹底拋棄為搬而搬的陳舊觀念，拒絕機械式、粗放式、包攬式搬遷思想，代之以全面深刻的精準搬遷理念，以高精準為要求，以大數據為支撐，以新發展為導向。

根據扶貧開發總體目標與客觀現實，形成中央和地方各部門全周期的責任清單、考核目標及進度計劃，采取月、季、年相結合的動態考核方式，及時發現和解決問題。在識別對象環節，應堅持組織基層干部深入調查收集建檔立卡貧困戶搬遷意愿，運用包括教育、醫療、住房等多維因素的識貧指標明確“搬遷誰”的問題。在此基礎上摸清致貧原因和脫貧需求，制定相應的宣傳與搬遷細則，逐戶宣傳與簽訂搬遷協議，使移民愿意搬且搬得出。退出標準同樣需要明確并嚴格管理，但對已經脫貧的農戶，也要給予一定的政策延續期，保障扶貧成果。此外，可探索運用大數據等技術，在府際網絡內部構建權責清晰、安全可信、實時共享、分散存儲的易地扶貧區塊鏈平臺，實現貧困人口數據全面掌握、動態管理，同時可將鏈上接入紀檢機關、審計部門等監管部門，解決以往的信息篡改、泄露、保存和監管困難等問題，打破跨部門間的信息孤島。

同時，應探索城鄉建設用地增減掛鉤的市場化運行機制，構建建設用地指標市場和儲備庫。在更大范圍內統籌耕地占補平衡，支持有條件的地方依托小城鎮、工業園區、川道等安置搬遷群眾，避免一味追求就近安置可能帶來的新一輪貧困與搬遷。著力加強道路、水利、電力等基礎設施建設，大力發展生態旅游、電子商務、健康養老等，鼓勵企業到安置區所在地發展生產，鼓勵電商、郵政、供銷合作等系統在安置區所在地建立服務網點，推動產城融合，培育特色小鎮。積極培育現代農業園區、家庭農場、農業大戶等新型農業經營主體，推廣新社區工廠就業扶貧模式。構建易地扶貧資金整合制度，明確責任主體、資金比例與資金運用等，統籌土地整治、退耕還林、基礎設施等涉農資金，配合農村危房改造、鄉村振興、新型城鎮化等建設，全面改善貧困地區面貌。

（二）政策機制創新：推進易地扶貧搬遷的多元協同行動

易地扶貧搬遷時間緊、任務重，涉及政策網絡主體眾多，需要構建各方互動、責任共擔的協同治理格局，才能形成扶貧合力，共享發展成果。

在繼續做好頂層設計與基層執行的同時，鼓勵民營企業、社會組織、個人參與易地扶貧搬遷，進一步擴大對社會資本的開放范疇，探索構建合法合理的投資準入制度和盈利模式，簡化準入流程，理清社會資本與政府投入間的權利和義務，激發社會參與的積極性。加強安置區合作社和龍頭企業培育，鼓勵貧困戶以農村土地承包經營權、技術等生產要素入股，建立利益聯結機制。對年齡偏大、家庭貧困、缺乏技術的搬遷戶優先安排環衛、園林等公益性崗位，保障搬遷戶收益。建立面向社會的易地扶貧搬遷數據平臺，將相關政策和信息及時發布，積極對接各種扶貧資源與團體。有條件的大企業可以自發進行對口幫扶，定向選擇貧困地區提供就業扶持或直接捐贈。在制定具體政策的過程中，要充分發揮專業網絡的作用，提高決策科學化水平，并建立第三方機構常態化巡查機制，強化外部監督。

廣泛發動搬遷群眾依托村規民約、道德評議等形式，配合新民風建設行動，宣揚自力更生、艱苦奮斗的精神，在維護自身合法利益的基礎上履行脫貧責任，而不是被動配合政策實施。移民應主動監督安置房建設、個人財產補償、調劑土地情況及分配等搬遷工作，保障易地扶貧搬遷工作公開、有序、公正進行。其次，搬遷戶雖然是需要幫扶的弱勢群體，其支付能力有限，但卻是這一政策的核心受益人，需在一定范圍內自籌搬遷費用。此外，還應當投入時間和機會成本積極參與政府組織的技能培訓活動，并盡快接受現代社區居民文化，自覺維護社區秩序與公共設施，積極參與公共生活與社會治理。

（三）政策內容創新：實現易地扶貧搬遷的政策體系優化

易地扶貧搬遷作為一項內涵豐富的系統工程，關系貧困群眾生活的方方面面，其構成主要包含財稅、金融、土地、社會治理、社會保障、人力資本六大類具體政策，通過創新各項政策內容，有助于推動彼此有效銜接，強化整體效果。

1.財稅政策方面。應繼續加大扶持力度，足額安排工作經費，統籌利用相關資金，保證資金及時到位，建立易地扶貧搬遷資金拖延和違規使用責任追究制度。在不改變資金使用性質及用途的前提下，探索將各類扶貧資金量化為村集體或貧困戶的股金入股私人部門，變“一次性”補貼為“持續性”收益。

2.金融政策方面。應鼓勵金融機構提高貧困戶能力、人品、社會關系等條件在貸款評級中的權重。創新投融資機制，通過產業扶貧基金、產業發展風險基金、貸款貼息基金、項目收益債券等方式撬動更多資金，完善P2P網絡小額信貸平臺、社區銀行、農村資金互助社等新興金融形式。

3.土地政策方面。應通過頒發權證等形式推進土地承包經營權、林權、房屋所有權等產權明晰，促進產權流轉與投資。綜合運用多種安置方式提高土地利用率，對移民搬遷用地按成本價劃撥使用。同時，借助現代網絡技術和勘測手段，監管宅基地復墾情況，保證耕地數目。

4.社會治理政策方面。搬遷前需對遷入地居民預先做好政策宣傳，搬遷后注意構建兩類群體的利益協調與信息溝通機制。同時，不斷完善公共服務設施，廣泛建立社區日間照料中心與“兒童之家”等服務設施。對于集中安置區配套相應規模的社區管理機構、人員和資金，引入市場化物業服務管理模式，在社區黨組織的帶領下配合業主委員會等共筑現代社區秩序。

5.社會保障政策方面。應繼續加大財政投入，拓寬籌資渠道，提高低保標準，全面覆蓋應保移民。加強遷出地、遷入地社保、醫保、公安等部門的配合，對信息變動、人戶分離、外出務工等情況做好調查統計并進行相應處理。簡化社保轉移程序，設置多樣化投保檔次，強化農村低保、新農保等與易地扶貧搬遷政策銜接，配合健康扶貧治理行動，建立健全全面覆蓋搬遷社區的健康服務保障體系[29]。

6.人力資本政策方面。應建設縣鄉基層勞動就業服務平臺，統籌人社、教育、扶貧、婦聯等部門資源，推進職業技能提升計劃、創業指導計劃和“扶志”教育等。鼓勵地區職業院校發展，為接受職業教育的貧困家庭減免學費。依托貧困勞動力資源數據庫，建立發達地區與安置區所在地勞務資源對接機制，開展訂單式培養。注意加強搬遷群眾網絡技術培訓，提高其對現代市場信息的把握能力。

參考文獻：

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