績效管理在城市河道管理中的思考與應用
——從城市精細化管理中看杭州市城市河道養護

壽徽

杭州市城市河道保護管理中心 浙江 杭州 310006

引 言

2017年,杭州市提出“用2-3年時間，形成城市精細化管理的杭州模式，到2020年，打響杭州市城市精細化管理品牌”目標，并將任務細分至市容環衛、市政管理、河道管理、公用事業、固廢處置、亮燈管理、智慧城管、信訪投訴、執法管理九大板塊。河道管理作為“九大板塊”的重要一環，在杭州市城市精細化管理中，有著自己特殊的歷史使命。

2016年，杭州市城市河道閘站養護經費定額的出臺，標志著城市河道養護經費范圍實現了全覆蓋，逐步形成了具有杭州特色的綜合化養護體系。然而，無論城市河道養護經費定額如何進行劃分調整，城市河道養護本質上仍屬于工程養護，始終離不開人工、材料、機械三項費用的列支。進一步地說，要提高城市河道養護的質量和水平，就要向如何降低人工、材料成本，加大新技術、新設備的投入，減少信息傳遞失真，簡化問題處置等方向轉變，建立健全相應的制度保障機制，充分發揮城市河道的基礎功能，不斷拓展城市河道的外延功能，不僅要充分挖掘城市河道在休閑垂釣、水上運動、文化表演、寓教于樂等方面的潛在功能，更要向“以水養水”的多元化方向發展。

1 研究現狀

首先，從宏觀層面看，杭州市主城區的年養護經費近億元，行政管理部門卻仍事無巨細地管理著城市河道，增加了財政額外的行政支出。在養護管理過程中，行政管理部門沒有對企業營運成本進行復核，財務數據歷史資料積累不足，無法對企業利潤區間預判，不利于養護定額后續的調整；政府花錢購買服務的含金量較低，企業以養護技術和考核要求為準則，按部就班接受、執行行政指令，缺少自主能動性，沒有真正發揮企業在市城中優化配置資源的作用，致使新設備、新技術投入使用不充分。前者是財政支付中的錯位現象，即“錢沒有用在刀刃上”，政府擔負了本該屬于政府購買服務中的部分職責和義務；后者將造成企業的定位差異，在養護中缺少積極主動性，疲于應付各種行政指令。即，企業僅是城市河道的義務勞動者，通過勞動獲取報酬和利潤；企業不是城市河道的建設者，沒有在養護過程中構筑核心競爭力，沒有在養護市場中實現企業的規模報酬效益。

其次，從微觀層面看，城市河道養護管理模式仍較為粗放，人力資源投入比重過高，養護機械化水平有待提高。在實際管理中，反映城市河道屬性的基礎信息庫沒有建立，設施數據更新滯后，沒有建立健全預測報警機制，工程項目實施周期過長，行政管理職能交叉等問題突出，這些羈絆將不利于城市河道后續工作的開展。

綜上所述，光靠人力、物力堆積而成的“精細化”不能持久，猶如曇花一現，只有在綜合管理方面進行革新嘗試，才能使城市河道的精細化管理更加持久。明晰政企的職責界限，充分發揮市場“看不見手”的作用，以績效管控為手段，盤活市場優勝劣汰機制，充分調動發揮企業在城市河道養護市場的積極性，才是實現城市河道養護管理精細化的長久之計。

2 模型構建

開展新形勢下城市河道精細化管理研究，推進城市河道養護市場良好有序發展，實現管理者與企業對城市河道的共建共管，將是城市河道未來發展的主要方向之一。

BIM（Building Information Model）在河道管理中的應用。BIM原為“建筑信息模型”，是將面向對象的各要素以3D幾何模型的形式進行展示，包含了多維度的信息，并支持開方式標準。城市河道的養護從本質上當歸屬為工程養護，一條城市河道的全生命周期[]可以視為一個延續性工程項目。借助BIM技術構建城市河道模型，導入城市河道的養護過程數據，進行工程項目的4D（成本分析）、5D（成本+進度）分析，生成成本控制、施工進度、資源配置計劃等文件資料，進行工程項目的WBS（工作結構分解）分析，完善城市河道樣本模板庫的建設。

城市河道的BIM標準化。一是數據接口標準化，能夠適應各建模軟件、應用軟件、工具軟件，實現模型數據的互用、集成、支持并解決多個業務問題，發揮綜合效應和價值，能夠與其他新技術進行集成應用，如ArcGIS、無人機技術；二是基礎數據標準化，包括城市河道設施要素的標準化圖集，三維勘測數據的標準化，財務數據、績效數據等其他數據的標準格式等；三是工程項目標準化，工程項目按性質可分為外部工程和內部工程。其中，外部工程是指涉河行政許可的工程項目，內部工程又可分為常規性工程、改善性工程、應急搶修工程等。明確工程項目所需要導入的合同、成本、進度等標準化信息，可對工程項目進行環境影響、投資效益等分析。

3 績效指標

績效指標的設置需要考慮到指標的可量化性，以及各個指標間的關聯程度，對于單條城市河道績效指標的設置，可參照如下方式：

1.綜合考核指標

⑴資金下浮百分比。根據養護項目招投標情況，計算企業中標價與財政投資額下浮的百分比，綜合反映企業養護成本和財政資金節約情況；

⑵綜合養護配比值。配比指標分為固定指標和可變指標，固定指標適用于閘站養護，指閘站養護所投入主要人員和設備的數量，是不同等級閘站配置的最低標準，固定指標=班組總人數+主要機具設備數；可變指標適用于城市河道水面和河岸的養護，是企業綜合投入的反映，可變指標=（0.4×班組總人數+0.6×主要機具設備數）×調整系數/河道長度（公里）。其中，0.4、0.6分別代表勞動力水平和機械化水平的權重，此數值可根據實際情況進行調整，兩者合計為1。調整系數用于企業間的橫向比較，將最終值調至合理區間，如在實際中發現企業偷工減料，可適當調減該系數,在固定總價合同下，企業增加養護投入力度，可適當調增該系數。

⑶綜合養護考核分。主要根據日常養護技術要求，由行政主管部門進行跟蹤考核，考核分值滿分100分，設最低達標分。

⑷養護投訴處置率。企業對城市河道投訴件、抄告單等問題的處置能力，該指標為年度時效指標，投訴處置率=處置問題數×100%/問題總數。

⑸企業誠信分。根據市場管理的需要，從企業誠信能力、履職能力方面對企業進行考評，誠信分值按年進行滾動計分，并計入誠信排名。

2.社會效益指標

⑴社會關注參與度。統計養護年度內，組織承辦的河道宣傳、全民健身、垂釣比賽等社會性活動的次數。

⑵社會輿情百分比。社會輿情百分比=媒體報道正面數量×100%/新聞報道總數，其中媒體報道總數為正面和負面報道數合計值。

⑶社會滿意度調查。通過問卷調查的方式，對城市河道設施、環境、惠民項目等情況調查，量化社會公眾對城市河道的滿意度。

3 相關建議

本文通過BIM建模與績效管理考核相結合的方式，從轉變政府管理職能、減輕行政負擔、提高行政效率的角度出發，提出了政府與企業對城市河道養護共建共管的新思路。結合現階段杭州市城市河道養護實際，對城市河道精細化管理方面提出如下建議：

1.完善設施數據勘測標準。建立城市河道設施數據變化調整的標準，開展城市河道設施基礎數據勘測工作，完善城市河道設施勘測數據資料。隨著城市化進程不斷加劇，城市河道設施數據萬年不變的現狀需要改觀，盡快出臺設施數據矢量化的標準，有助于推進城市河道信息化工作的開展。

2.建立養護定額制定標準。杭州市城市河道定額測算多參考市政、水利等定額內容，企業沒有積累定額測算的數據資料。當務之急，是盡快建立健全城市河道養護定額制定標準，規范城市河道養護定額調整機制，為進一步推進城市河道養護市場化夯實基礎。

3.提高參與企業整體水平。在《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法(征求意見稿)》中，已指出工程總承包的項目必須采用BIM建模、明確分包方式，參與工程總承包項目的企業可以是設計企業或者具有施工總承包資質的企業。在城市河道養護招標中，可以考慮邀請具有工程總承包經驗的企業參與。這類企業進入城市河道養護市場后，往往能對工程養護、工程項目進行相關的投入產出分析，能為城市河道工程項目的前期可研、設計等出謀劃策，有助于杭州市城市河道綜合管理水平的提升。