當(dāng)前土地儲備管理政策與走向分析

文/陳競榮

一、新常態(tài)下，土地儲備政策價值取向調(diào)整分析

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長階段性轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的背景下，土地利用方式呈現(xiàn)出新常態(tài)，土地儲備的功能、方式與管理政策也應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性的優(yōu)化調(diào)整。首先，要注意引入土地利用空間布局結(jié)構(gòu)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對土地儲備的新要求。其次，要注意土地供給對儲備地塊質(zhì)量、綠色低碳的功能性等要求。其三，要注意新業(yè)態(tài)對土地儲備地塊生態(tài)、環(huán)境、配套體系和精細(xì)、精準(zhǔn)的要求。不僅如此，還要注意在存量低效土地儲備運(yùn)行中，引入共享、共贏、協(xié)同理念。

1.底線思維。新常態(tài)下，土地儲備政策價值取向要具備底線思維，綜合考量地域特征，產(chǎn)業(yè)周期、土地利用全生命周期、可持續(xù)性、土地環(huán)境、公眾利益、生態(tài)社會效益等問題，引入空間維度、全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險控制的底線思維。

2.生態(tài)優(yōu)化的價值取向。新常態(tài)下，土地儲備政策價值取向要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)化的價值取向，要引入承載力、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境價值判斷理念。

3.協(xié)同理論。新常態(tài)下，土地儲備政策價值取向要注重協(xié)同理論，要引入“融合”“共生”“鏈”“體系”“疊加”“共贏”“土地儲備+”等發(fā)展理念。

4.精細(xì)、精準(zhǔn)與定向調(diào)控管理。新常態(tài)下，土地儲備政策價值取向要注重精細(xì)、精準(zhǔn)與定向調(diào)控管理。在融資債務(wù)風(fēng)險控制的工作中，早前主要引入限額、預(yù)算和績效評估管理；當(dāng)前在收購、儲備、開發(fā)、維護(hù)、管理過程中，要逐步建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益的對應(yīng)制度，體現(xiàn)合理、可控、規(guī)范、節(jié)約的要求。

二、土地利用方式轉(zhuǎn)型背景下，土地儲備政策創(chuàng)新探索

2014年，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號），其中提出要創(chuàng)新土地收儲機(jī)制。統(tǒng)籌考慮土地區(qū)位、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套條件、原土地用途及土地使用權(quán)獲取方式和使用條件、規(guī)劃土地用途和使用條件等多種因素，創(chuàng)新土地收儲管理、完善利益共享機(jī)制，充分調(diào)動原土地權(quán)利人的積極性。

2014年，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2014〕25號）。辦法明確提出，市、區(qū)縣土地儲備機(jī)構(gòu)可以根據(jù)城市規(guī)劃和年度計(jì)劃，組織工業(yè)用地使用權(quán)收儲，工業(yè)用地的土地權(quán)利人也可以向市、區(qū)縣土地儲備機(jī)構(gòu)申請土地使用權(quán)收儲。

采取收儲后公開出讓產(chǎn)生土地儲備收益的工業(yè)用地，原土地權(quán)利人為法人的，在對工業(yè)用地、建筑物、設(shè)備等進(jìn)行評估后收儲補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可以按照土地儲備收益的一定比例，由市、區(qū)縣土地儲備機(jī)構(gòu)再給予補(bǔ)償。具體比例由市發(fā)改委、市財政局、市規(guī)土局等部門另行確定。

2008年，上海改革土地儲備計(jì)劃管理，施行由儲備臺賬管理向儲備規(guī)劃管理轉(zhuǎn)變。2009年，市規(guī)土局出臺《關(guān)于開展本市多區(qū)（縣）土地儲備規(guī)劃編制工作和調(diào)整優(yōu)化土地儲備計(jì)劃管理的意見》，施行市、區(qū)兩級編制經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃。

內(nèi)容包括規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略導(dǎo)向、儲備數(shù)量、空間分布、實(shí)施時序、開放強(qiáng)度、資金平衡。

根據(jù)不同的出讓開發(fā)時序和計(jì)劃批次，將儲備地塊劃為歷史結(jié)轉(zhuǎn)、儲備土地及儲備地塊三方面。

規(guī)劃成果分為規(guī)劃圖則和技術(shù)報告。土地儲備的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序主要通過列表和布局圖表達(dá)。規(guī)劃圖則依據(jù)《規(guī)劃圖則成果要求》進(jìn)行設(shè)計(jì)。

土地儲備規(guī)劃與保障性住房用地計(jì)劃應(yīng)與大型居住社區(qū)計(jì)劃相銜接。一是要建立“土地收儲、土地開發(fā)規(guī)劃與房地產(chǎn)市場土地供需預(yù)測”體系，形成年度計(jì)劃總量與結(jié)構(gòu)。二是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)總體預(yù)測，對保障性住房、大型居住社區(qū)進(jìn)行土地儲備。三是將土地儲備規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，作為落實(shí)總規(guī)的基礎(chǔ)規(guī)劃。

規(guī)劃初期，土地儲備應(yīng)側(cè)重土地資產(chǎn)的市場運(yùn)行，加大民生類（保障房）、公益類（基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套）的土地儲備功能調(diào)整。規(guī)劃成果應(yīng)指導(dǎo)土地市場預(yù)判、土地供應(yīng)節(jié)奏與力度的把握，促進(jìn)地塊更為精細(xì)精準(zhǔn)地發(fā)揮功能。在實(shí)踐中，應(yīng)注意避免土地閑置。根據(jù)不同情況，在風(fēng)險可控的情況下進(jìn)行出租、短租、臨時使用、建設(shè)、允許農(nóng)民短期耕種居住等不同土地使用方式。

在“城中村”地塊改造的推進(jìn)中，允許“土地儲備”實(shí)施。市政府批轉(zhuǎn)市建委等十一部門《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》，提出“可采取土地儲備方式，對‘城中村’地塊實(shí)施土地征收、補(bǔ)償安置和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)營性土地形成‘凈地’后，公開招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，由受讓人按照規(guī)劃開發(fā)建設(shè)” 。

三、土地儲備的融資與運(yùn)行風(fēng)險規(guī)避

土地儲備是集中了土地與資本的密集型行業(yè)，“地根”“銀根”雙重調(diào)控的領(lǐng)域。從正向的視角看，有“土地銀行”“蓄水池”“閘門”功能；從反向視角看，市場的同期性變化，尤其是擴(kuò)張與收縮、繁榮與衰退，受財政政策與貨幣政策的調(diào)整。此外，由經(jīng)營決策、資金籌措及操作管理等失誤引發(fā)的金融風(fēng)險和違約風(fēng)險不可忽視。

1997年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市財政局共同印發(fā)《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備出讓試行辦法》（滬房地資〔1997〕178號），其對資金來源、收購范圍、儲備原則、收購收回程序、驗(yàn)收與儲存、增值的分配、開發(fā)商儲備等進(jìn)行了明確規(guī)定。

2013年，執(zhí)行財政部、原國土資源部《關(guān)于核定土地儲備融資規(guī)模等問題意見》要求嚴(yán)格控制土地儲備融資規(guī)模。

2014年，執(zhí)行國務(wù)院《預(yù)算法》《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。

2017年，執(zhí)行《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法》，執(zhí)行在地方專項(xiàng)債務(wù)限額下的土地儲備專項(xiàng)債務(wù)額度，建立與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，納入政府性基金預(yù)算管理。

實(shí)踐表明，由于市場機(jī)制的不完善，還存在不充分競爭。所以，學(xué)術(shù)界提出的允許信托、動態(tài)銀團(tuán)融資或政府托盤等方式的建議難以實(shí)施。現(xiàn)階段，嚴(yán)格把握防范風(fēng)險與安全運(yùn)作的底線，規(guī)范融資行為，完善專項(xiàng)債券管理是符合實(shí)際的。

四、土地儲備中心資金管理

1.資金來源。2008年9月，上海市出臺《關(guān)于規(guī)范本市國有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見》，把土地使用權(quán)出讓收入納入地方政府基金預(yù)算，入庫、支出通過地方政府基金預(yù)算從收入中安排。

2.管理模式。按國土資發(fā)〔2017〕277文要求，由市財政、市房地局、市發(fā)改委共同編制土地儲備、供應(yīng)計(jì)劃，匯總編制收支預(yù)算，報市政府審批。市土地儲備中心按計(jì)劃編制土地儲備專項(xiàng)資金年度收支計(jì)劃，報三部門審批，報土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后實(shí)施。市政府頒發(fā)《上海市土地儲備成本認(rèn)定暫行辦法》后，由市房地局、市財政局、市發(fā)改委、原市建交委、市審計(jì)局、市土地儲備中心成立“土地儲備成本認(rèn)定工作小組”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算及預(yù)算調(diào)整的審核與項(xiàng)目解核銷工作。

3.資金管理。一是嚴(yán)格控制貸款資金到賬數(shù)額，減少資金沉淀。二是嚴(yán)格控制支出。獨(dú)立儲備，按合同約定支付。聯(lián)合項(xiàng)目，按資金、計(jì)劃、動遷進(jìn)度、資金需求支付。三是強(qiáng)化項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)控，建立動拆遷信息系統(tǒng)，安排工作人員入駐現(xiàn)場，動態(tài)跟蹤資金使用情況，編制資金使用分析報告，對異常情況進(jìn)行專題研究。

五、發(fā)展對策

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長階段性轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的背景下，土地利用方式呈現(xiàn)出新常態(tài)。因此，要根據(jù)這些新常態(tài)的特征，進(jìn)行適應(yīng)性的優(yōu)化調(diào)整。一是要探索土地儲備現(xiàn)狀分析，建立以專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施評價、土地儲備供需分析、遠(yuǎn)期與近期的土地儲備規(guī)劃、專項(xiàng)土地儲備規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施策略為主要內(nèi)容的土地儲備規(guī)劃體系。規(guī)范經(jīng)營性土地儲備的規(guī)劃編制程序，開展土地儲備規(guī)劃信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能設(shè)計(jì)，構(gòu)建土地信息數(shù)據(jù)庫框架。二是要探索可操作、可應(yīng)用、可統(tǒng)一的土地儲備地塊的規(guī)劃編制要素與內(nèi)容。三是以經(jīng)營性儲備向科教、文化、教育、衛(wèi)生、交通、新高端制造業(yè)、生態(tài)用地儲備進(jìn)行轉(zhuǎn)軌探索。四是要探索存量用地尤其是工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)性、轉(zhuǎn)性后儲備的機(jī)制、體制和法治研究。