基層審計機關實現預算執行審計全覆蓋的探討

◆馬艷榮/荊門市審計局

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，審計機關應以促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉為工作重點，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。要拓展審計監督的廣度和深度，消除監督盲區，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。這標志著審計監督邁向了全面覆蓋的新時代。隨著審計全覆蓋要求的提出和推進，基層審計機關在審計項目計劃安排、大數據審計平臺建設、人員力量配備等方面做了努力和嘗試，為預算執行審計全覆蓋工作的實現奠定了良好基礎。但基層審計機關受思想認識偏差、人員力量不足、大數據審計開展不夠理想等因素制約，預算執行審計全覆蓋工作開展并不十分理想，影響了審計在反腐敗中作用的發揮。

一、全覆蓋背景下基層審計機關預算執行審計的現狀

（一）建立了大數據審計分析平臺，為預算執行審計全覆蓋奠定了數據基礎。為順應大數據時代的要求，在上級審計機關的指導和本級政府的支持下，基層審計機關增設了計算機審計中心，逐步建立了數據采集報送機制，對各預算單位相關財務數據、業務數據定期進行采集、整理，在確保數據采集完整性和數據存放安全性的前提下，每年在審計進點前對采集的數據進行整理分析，形成審計疑點表，做到審計分析的前置化和查找問題的精準化，大大提高審計工作效率，為實現預算執行審計全覆蓋提供數據支撐和技術支持。

（二）完善了審計項目計劃安排，為預算執行審計全覆蓋奠定了組織基礎。改變了以往審計項目計劃安排的隨意性，在年初項目計劃制定上，結合人員力量、上年項目以及上級審計機關項目計劃安排等因素，將預算執行審計與經濟責任審計、專項審計、政策執行審計相結合，將年度審計項目計劃與五年一輪審項目計劃相結合，確保審計的預算單位和財政資金覆蓋面最大化。

（三）充實了審計干部隊伍，為預算執行審計全覆蓋奠定了人員基礎。近年來，基層審計機關通過公開招考、招聘等方式，增加了一批專業素養較高的審計人員。另外通過計算機中高級培訓以及到高校進修等方式，提升了審計人員專業知識和業務素養。

二、基層審計機關開展預算執行審計全覆蓋存在的問題

（一）思想認識存在偏差。部分基層審計人員并未認識到實現預算執行審計全覆蓋的重要性和必然性，認為基層審計機關無論是在人員數量還是人員素質上遠遠不能跟上級審計機關相比，現有條件下基層審計機關實現預算執行審計全覆蓋不現實，因此存在抗拒心理，甚至在工作中消極怠工。

（二）審計監督存在盲區。受體制制約、制度缺陷、權力掣肘、項目計劃安排不夠合理等因素的影響，基層審計機關監督仍然存在盲區。一方面，大量垂管機構如人行、質監、國稅等單位基層審計機關無權監管，上級審計機關也無暇監督；另一方面，同級地方權力機關如人大、政府、組織等部門，基層審計機關不得不顧及各方面因素，往往不敢審、不能審，造成審計監督留有盲區。

（三）基層審計力量不足。有些基層審計機關一線審計人員僅占機關人數的一半，再加上預算執行審計全覆蓋與經濟責任、自然資源、政策執行以及債務等審計任務疊加，還經常要抽調人員參與有關部門臨時巡查、檢查工作，導致審計業務人員基本處于滿負荷甚至超負荷運轉。此外，審計人員專業技能不強也制約著預算執行審計全覆蓋的實現。體現在審計人員中財會、審計專業偏多，工程、國土、環保類專業少，一專多能的復合型人才更少；人員結構不合理，審計人員年齡普遍偏大，新進人員經驗不足，審計干部隊伍青黃不接；工學矛盾突出，有些業務骨干常年在審計項目上，無暇參加進修培訓，影響綜合素質提高和知識更新。

（四）大數據審計開展不夠理想。基層審計機關數據采集報送長效機制不夠健全，存在審計時采集數據容易，不審計則采集困難，或被審計單位相關人員更換后采集容易遇到阻礙的現象，導致對部分業務和財務數據無法連續完整地采集。同時，受基層人員素質、數據環境等因素制約，有些基層審計機關雖然采集了部分數據，但是由于數據標準化程度不高，難以突破數據關聯匹配的難題，造成各類數據間的比對分析效果不夠明顯。

（五）審計項目計劃不夠科學。基層審計機關在年初安排審計項目計劃時，往往未能按照預算執行審計全覆蓋的要求，做好審計項目計劃的頂層設計，年度審計項目計劃未能實現動態管理，導致現階段難以快速推進預算執行審計全覆蓋。此外，在審計組織方式上，未能做到預算執行審計與領導干部經濟責任審計、自然資源審計、專項資金審計的“無縫對接”，一定程度上浪費了審計資源，影響了審計工作效率。

三、基層審計機關實現預算執行審計全覆蓋的對策

（一）提高思想認識，為預算執行審計全覆蓋提供思想保證。基層審計機關要加大宣傳力度，使審計人員充分認識到全覆蓋審計和大數據審計是新時代審計事業發展的必然要求。為適應預算執行審計全覆蓋的要求，審計人員要加強學習，努力提升專業素養，改變傳統審計的方式方法，切實提高審計工作效率和質量。

（二）加強審計干部隊伍建設，為預算執行審計全覆蓋提供人才保障。面對新形勢下預算執行審計全覆蓋的要求，要采取“外引內練”的方式，積極為預算執行審計全覆蓋提供專業支撐。一方面，要通過組建專家智庫、聘請社會人才、調用其他單位人員等形式“向外納賢”，形成涵蓋計算機、法律、金融、環保、稅務、國土等多種行業的專家智庫，在審計力量不足或遇到專業瓶頸時通過政府購買服務的方式及時聘請、借調智庫專家。另一方面，把學習作為提高審計人員專業素質的重要手段，積極開展學習培訓、崗位練兵、交流共進等多種形式“內部造血”，培養一批一專多能的復合型審計人才。此外，還應積極爭取當地政府支持，通過增設機構、增加人員編制等方式引進專業人才，充實審計人員隊伍，解決人員缺乏問題。

（三）夯實大數據審計基礎，為預算執行審計全覆蓋提供技術支撐。一是促進數據采集完整化。要建立大數據存儲平臺，加強數據存儲、備份管理，采用聯網采集、定期報送、現場采集等方式收集審計業務數據。每年部門預算執行審計項目進點前，要對財政、醫療、社保、扶貧、公積金等行業數據和各預算單位年度財務數據進行定期采集，審計組完成審計項目后也要及時對現場采集數據進行歸集。二是審計分析前置化。在審計進點之前，由財政審計科牽頭，抽調計算機中心、專家智庫、業務科室的審計能手“集體會商”，對采集的財政系統數據與各部門財務數據進行比對分析，通過審閱各類數據表、分析中間表、形成審計模型，分析審計方案上的重點，使每名審計人員在審計進點前都能明確審計思路和方向。三是審計方法科學化。在構建大數據分析平臺后，要求所有審計人員改進審計方法，審計進點前對數據進行充分分析，以問題為導向，帶著問題去核實，有的放矢，目標明確。

（四）堅持統籌規劃，為預算執行審計全覆蓋提供組織保障。為更好地實現預算執行審計全覆蓋，要堅持“五個統一”工作模式，優化人員配置，整合審計資源，形成整體合力。一是要統一制度規范。要出臺制度對推進預算執行審計全覆蓋措施、構建大數據分析平臺的方式以及運用大數據分析平臺的做法等方面進行詳細規定。二是要統一審計方案。每年圍繞全部財政性資金，統一制定預算執行審計工作方案及審計工作表格，組織所有參審人員對工作方案及表格進行學習，使每名審計人員把握當年審計重點，嚴格按審計方案的內容實施，除發現重大案件線索外，原則上不得突破方案規定的內容和現場審計時間。三是要統一審計指揮。要成立預算執行審計指揮中心，統一調配審計力量，把控各預算執行審計小組的工作進度和工作質量，協調解決審計中遇到的各種問題。四是要統一數據處理與分析。各審計組現場審計結束后，審計資料及報告全部交預算執行審計指揮中心，由指揮中心統一匯總處理并研究確定預算執行審計工作報告的內容。五是要統一審計整改。要完善整改工作機制，細化問題清單，實行“銷號制度”，確保逐項整改到位；強化整改工作督辦，由審計、財政等部門組成聯合督查組，對各地各部門審計查明問題的整改情況上門督導檢查，確保整改工作效果，鞏固部門預算執行審計取得的成效。