生態問題的經濟社會根源與治理對策——以美國“黑風暴”事件為例

徐國勁,謝永生,2,駱 漢,2,*

1 西北農林科技大學水土保持研究所, 楊凌 712100 2 中國科學院水利部水土保持研究所, 楊凌 712100

改革開放40年來,我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就,2018年GDP突破90萬億元,人均GDP由1952年的119元上升至6.46萬元,經濟增長平均速度達到9.5%,對世界經濟增長的年平均貢獻率超過30%,多年位居世界經濟增長第一引擎的位置[1-2]。然而,經濟規模的快速擴張主要歸功于“高耗能、高污染、粗放生產”的發展模式,因而引發了一系列復雜的生態問題。從歷史進程看,我國生態問題的演變有3個階段。第一階段是從建國到20世紀70年代初,這一時期是生態破壞問題的積累階段。在當時強調“大煉鋼鐵”、“以糧為綱”、“超英趕美”的錯誤思想指導下,全國開展了大范圍的開礦煉鋼、砍伐森林、圍湖造田、過度放牧、開墾草地和林地等活動,引起了嚴重的水土流失、土地荒漠化問題,在黃土高原的渭河流域及其以北、以東區域表現最為敏感[3- 5]。由于國家綜合實力有限,生態治理措施實施較少,僅重點開展了黃河治理工程以確保沿黃兩岸群眾的生命財產安全。第二階段是從20世紀70年代初到90年代末,該階段是生態問題得到重視與治理的時期。自1972年我國首次派代表參加聯合國人類環境會議后,我國的生態環境保護事業正式開始,沙塵暴、草原退化、土壤侵蝕、森林資源減少、工業污染等問題得到了中央的高度重視。為應對日益復雜的生態問題,國家著手開展政策法規的制定和生態工程的建設。1979年頒布《中華人民共和國環境保護法(試行)》,1982年實施《水土保持工作條例》,1983年將環境保護列為基本國策,1991年頒布《水土保持法》[6- 8]。在政策和法律體系逐漸完善的背景下,國家實施了“三北”防護林體系和長江中上游地區防護林體系等生態工程的建設。特別地,隨著1998年長江流域性大洪水的爆發,國家隨即實施天然林保護、退耕還林還草和水土流失治理等一系列重大生態工程以治理和修復生態環境。第三階段是從21世紀初至今,本階段是生態文明制度建設的探索與發展時期。隨著可持續發展理念的不斷豐富和普及,生態環境保護意識逐漸深入人心,2007年黨的“十七大”第一次將“生態文明”寫入報告并予以制度安排[9],“十九大”更將生態文明建設提升為“千年大計”[10]。

在開展生態環境保護的歷史進程中,國家雖然實施了許多重大生態工程,但生態環境的基本面仍未發生根本性的轉變,諸如大氣污染、土壤污染、水體污染等生態問題一直時有發生。當前,生態問題與經濟社會的關系越來越復雜,經濟社會發展與生態環境保護的矛盾也越來越突出,人民群眾追求生態美好的需求與生態環境惡化的現實產生沖突,生態環境公眾事件呈多發態勢[11-12]。因此,如何深刻地揭示生態問題產生的經濟社會根源,如何從根本上修復好生態環境,如何實現生態治理效果的穩定和經濟社會的可持續發展，這些問題已經成為社會各界關注的焦點。本研究擬采用文獻資料綜合和經典案例分析的研究方法,在總結相關學者提出的生態問題產生機制和生態治理理論的基礎上形成共識,進而以美國“黑風暴”事件的發生、發展和解決歷程為主要內容開展更為深入的研究。一方面,分析“黑風暴”事件爆發的直接原因、內外條件和主要矛盾,總結生態問題產生的經濟社會根源；同時,開展相似案例的剖析進行驗證,尋求生態問題產生因素的一般結論。另一方面,從不同角度總結“黑風暴”事件解決的主要手段和實施效果,提出生態問題治理的有效途徑,再根據我國生態建設的歷史經驗進行驗證,得出具有實踐意義的生態治理方案。通過系統地研究,希望能夠較深刻地揭示生態問題產生的經濟社會驅動因素,提出更為系統的生態問題治理思路,為國家實施生態治理工程、開展生態文明建設提供決策參考和指導依據。

1 研究進展

1.1 生態問題的經濟社會根源研究

通過總結文獻資料可知,探討生態問題產生根源的經典學術觀點有4個：(1)“人類中心主義說”。此理論認為,以人類利益為中心而忽略自然界及其他物種的利益是生態危機爆發的根本原因,是人類尚未將倫理、道德觀念拓展到整個生物圈甚至無機界的突出表現[13]。(2)“科技異化說”。該觀點認為,科技應用具有雙重效應：一方面,科技發展可以提高人類認識自然、改造自然的能力；另一方面,科技的副作用也帶來了資源、環境、人口等問題。相應地,在討論技術的價值方面,許多學者產生了“技術樂觀主義”和“技術悲觀主義”的爭論[14]。(3)“消費異化說”。該理論指出,當今經濟粗放增長的模式和人類高消費的生活方式是造成人類異化消費并引發生態環境危機的元兇[15]。(4)“資本主義制度說”。該觀點將生態問題歸根于資本主義制度的弊端,提出資本主義制度及其生產方式存在著反生態的特點,具體解釋為：追求利益的資本擴張邏輯和資本主義制度會使資本主義體系不斷集中和擴大,導致其與有限的生態系統產生矛盾進而引發生態災難[16]。近年來,隨著相關學科的進一步發展,生態問題產生根源的認識也更為清晰、廣闊,主要研究成果集中在2個方面：(1)技術的負效應是生態問題產生的直接原因。如,生態環境問題產生根源在于科學技術的落后、濫用和人類對技術的功利心與技術本身的不確定性[17]。又如,技術導致生態問題的主要根源在于：1)技術本身的屬性具備引起生態問題的潛在可能性；2)直接應用技術的落后和生態問題治理技術的落后也是重要原因；3)技術在應用過程中表現出來的副作用、異化和濫用是主要原因[18]。此外,也有研究認為,生態問題源于科技進步的非對稱性及其演變,是環境庫茲涅茲曲線(EKC)呈“倒U型”趨勢的原因[19]。(2)生態問題源于不合理的社會制度、粗放的經濟發展模式、人類認知不足和生態意識不強等經濟社會因素。有學者認為,人類對自然資源一味的索取與揮霍思想是生態問題產生的認識根源,人類沒能處理好社會關系、社會制度的不合理造成了生態問題[20]。也有類似觀點指出,生態問題的產生受經濟發展模式粗放、政策調控不健全、科技落后和生態文明意識不足等因素影響較大[21]。還有學者結合經濟發展規律認為,生態問題主要源于生態環境資源的市場失靈和政府在矯正該現象過程中的失靈(包括缺少良好的生態環境政策和其他政策對生態環境的外溢效應)[22]。此外,部分學者從哲學的角度認為,生態問題的根源可以追溯到人類的思維、觀念等哲學問題,主要表現為：人類中心主義的價值觀、唯意志論的世界觀、形而上學的發展觀、以GDP論英雄的政績觀、缺失公正的倫理觀、重“私德”輕“公德”的道德觀等[23]。

1.2 生態問題的治理途徑研究

由于生態問題已經不僅僅是生態系統的問題,而更多的是經濟問題、社會問題,所以單純地對生態治理進行技術層面的討論不足以解決生態問題。許多學者將目光聚焦于社會科學領域以尋求綜合解決生態問題的途徑,主要研究觀點分為：(1)以技術論的觀點提出生態問題的治理方法。有學者認為,應該使技術文化與生態文化協調發展以解決生態問題,其治理途徑是：1)樹立文明的技術觀,技術應用以人類正常需求為基礎,做到對生態系統的影響降到其可承受范圍內,實現技術與社會、生態的協調；2)實現技術的人性化,避免或減少技術異化、促進技術正向價值的發揮；3)實現技術的生態化,以技術生態化制度為保障,加大立法力度促進技術創新；4)健全技術活動的社會規范,實現技術合理化；5)協調技術應用中功利價值與人文價值的統一[18]。也有學者提出了生態治理遵循的4個原則：生態完整性、考慮過去和未來狀況、惠及社會和長期可持續性[24]。(2)解決生態問題的出路在于制度和政策創新。有學者提出治理生態問題須做到：1)建立并完善生態環境資源的產權制度；2)嚴格實施可持續發展戰略,加強環境監管保護并將環境影響納入宏觀經濟核算體系[22]。類似的觀點還有：1)走可持續發展道路、健全法律與監督機制、強化執法責任與保護環境意識[21]；2)解決生態問題需要有倡導人類平等占有生態資源的公有制度為保障[25]。(3)從哲學角度提出生態問題的解決方案。有研究將生態問題解決途徑歸納為：1)追求人與自然和諧共生；2)以自然規律為準則開展生產活動；3)樹立科學發展觀；4)構建環境公正的道德倫理觀念；5)構建“公德”與“私德”統一的觀念；6)建立科學的政績觀念[23]。也有學者認為解決生態問題需要倡導、培育和踐行社會主義核心價值觀以改變人類的思想認識,克服“統治自然、追求物質財富、消費主義”的不良價值觀[26]。

1.3 研究成果評述

從上述研究成果看,多數學者從技術論、經濟規律、社會制度、人的認知和哲學等角度研究生態問題產生的經濟社會根源和治理途徑。這些研究認識較為全面、角度多樣,許多觀點具有一定的相似性,說明上述觀點在某種程度上已成為共識,對后續研究具有積極的啟發意義。本研究在此基礎上認為,對生態問題的研究應從系統論的角度將技術、經濟政策、社會制度、道德、法律、人的行為動機等因素置于經濟社會系統之中統籌考慮。因為生態問題是經濟社會綜合問題,它產生于經濟社會系統中,一旦將以上因素從系統環境中隔離就難以探尋生態問題產生的系統性根源,也難以提出科學、完整的治理方案。生態治理的本質在于對人的行為進行調整,離不開人的生活、生產、發展所依賴的系統環境,而大多數研究未真正地觸及到人類與經濟社會發展規律的本質,對如何治理生態問題則顯得抽象概化,缺乏具體的、系統的、操作性強的治理方案,難以做到既治理生態問題的表面現象又徹底遏制人類破壞生態的行為動機。因此,試圖回答此類問題是本研究的重點。

2 生態問題的產生

2.1 生態事件爆發的案例分析

回顧世界各國的社會歷史可知,生態問題在不同國家的發展過程具有相似性,是一個全球性的難題。英國因工業機械廢氣排放和冬季市民大量燃煤導致倫敦“毒霧”事件爆發[27]；美國在西部拓荒時期因不合理的土地利用方式造成嚴重的土壤侵蝕,進而發展為“黑風暴”事件[28]；萊茵河流域由于人口增長和工業發展超出其生態承受能力而發生嚴重的水體污染事件[29]；洛杉磯因汽車大規模使用、尾氣不斷排放而產生了“光化學煙霧”現象[30]。可見,生態環境事件的發生大多與人類經濟社會活動有著緊密的聯系,所以對其規律進行研究是探討生態問題產生機制的關鍵。為更具體地分析生態問題的經濟社會驅動因素,本研究結合美國的“黑風暴”事件進行闡述。1934年5月11日至14日,美國西部草原地區發生了人類歷史罕見的沙塵暴災害,該風暴呈現出一個長約2400 km、寬約1440 km、高約3400 m的黑色條帶,風暴所到之處莊稼枯死、溪流干涸、土地龜裂、牲畜死亡,給西部大平原地區帶來巨大的生態破壞、經濟損失和群眾健康威脅[31]。本研究擬從經濟社會發展、農戶行為、政府行為和技術應用4個角度分析“黑風暴”事件產生的經濟社會根源。

(1)經濟社會發展。美國政府實施西部開發計劃前,1870年的大平原地區人口為14.8萬人,隨著西進運動“淘金熱”的掀起,西部地區人口流入加速,到1880年已經上升至354.9萬人,僅經過十年發展就達到了605.4萬人。人口數量的快速增長使糧食需求大大提高,為滿足居民的生活需要,西部大片草原被開發成為農田和牧場。特別地,第一次世界大戰爆發后,糧食谷物需求增加、價格走高,大量農戶遷移至荒無人煙的廣闊平原開墾耕地,利用較低的土地墾殖成本和持續擴大的土地開墾規模牟取經濟利益[32]。土地開墾面積從1870年的12萬 hm2增加至1930年的720多萬 hm2,增長幅度高達60多倍,相反地,草地的覆蓋率迅速銳減至15%。大平原地區經濟結構以農業和牧業為主,缺乏完整的上下游產業鏈條,導致產業結構十分單一,以糧食需求為導向的發展方式使得農牧業經營規模盲目擴大,一旦遇到市場萎縮,農戶就面臨經營困難甚至破產的風險。這種不合理的經濟發展模式最終導致1933年西部農業全面衰落,農業生產過剩、農產品價格猛跌使得大平原地區農戶的生活處境十分艱難[33]。此外,農戶在開墾過程中長期忽視土地保護工作,大平原地區常年干旱少雨、水資源缺乏、土壤抗蝕性差,是典型的生態脆弱地區,生態承載能力無法滿足經濟社會日益增長的物質需求而產生矛盾,造成了嚴重的生態環境惡化。受此影響,大量農戶逃離西部,留下裸露的土地無人管理,水土流失、土地荒漠化現象進一步加劇,西部地區經濟全面衰退,與東西部經濟發展差距拉大[33]。由上述資料可知,美國西部的生態問題爆發是經濟社會系統內部失調產生的必然結果,是人口規模過大、土地資源利用不當、生態環境脆弱和經濟產業結構不合理等因素相互作用的突出表現。因此,西部地區的生態問題實際上經濟社會系統內部矛盾的外部表現。

(2)農戶行為。農業市場繁榮時,糧食需求量十分旺盛,糧食價格一路走高。許多農戶為獲得更多的經濟利潤,不顧自然規律地大規模開發土地,將大量天然草場翻耕、大面積森林砍伐、圈定草原過度放牧,為了盡量減少投入成本,農戶在耕作時忽略了土地培肥,沒有制定長期的耕作計劃[32]。農戶盲目追求高利潤的行為使小麥種植面積從1919年到1929年的10年間增加623.2萬 hm2,西南堪薩斯地區1915年僅有9.9%的土地用于種植小麥,而到了1931年就上升至38%。除了小麥種植,農戶對利益的過度追求還表現在畜牧業上。隨著美國城市人口的迅速增長,美國人偏好牛肉的飲食結構導致牛肉需求不斷增加,而當時牛肉供應的巨大缺口使其價格暴漲。在嘗到擴大小麥種植面積帶來的高產量、高收益的好處后,許多農戶又迅速加大了牧牛的養殖數量,這一投機行為直接導致1935年大平原地區載牧量(主要為肉牛)增長到2000萬頭,超出了正常載牧量的6倍之多[33]。在農戶普遍不重視投入資金和勞動保護土地的背景下,小麥種植面積和肉牛數量的快速擴張導致地表裸露情況加劇,塵暴發生頻次從1932年的14次躍升至1933年的33次,1934年5月爆發史上最為嚴重的“黑風暴”導致冬小麥損失500萬 t。“黑風暴”造成的糧食大減產直接威脅到農戶的生存、發展利益,但由于土地開墾成本較低,而沒有進行培肥的土地產量下降很快,休耕后恢復耕作的成本又比較高,因而大部分農戶選擇在未開發地區繼續擴大土地開墾規模以彌補經濟損失、保障自身的經濟利益[34]。農戶的行為致使大量農田荒蕪破壞、無人管理,干燥的氣候使得裸露的土壤風蝕現象越來越嚴重,甚至造成了大平原地區平均5 cm以上的表土被剝離。從1935到1975年的40年間,每年因沙塵暴破壞的面積最多達60萬 hm2。隨著“黑風暴”災害的持續發展加上土地資源開墾殆盡,西部農業生產受到了嚴重沖擊,大量農戶破產,農業人口大規模逃離大平原,農業經濟陷入衰退的窘境。與此相伴的是農戶身體健康受到嚴重威脅,植被覆蓋率嚴重退化,野生動物和家畜大量死亡,地下水位加劇下降,生態系統陷入崩潰的邊緣[35]。由此可見,導致“黑風暴”災害產生的首要因素是人的逐利行為。具體來說,農戶在“投機”思想下對自然資源的無度索取和只追求眼前、局部利益而忽視長遠、整體利益的不良價值觀念是“黑風暴”災害頻發的核心驅動要素。這種追求利益最大化的非理性思維最終導致經濟社會系統失衡、生態系統破壞并進入惡性循環。

(3)政府行為。在美國西進運動中,政府為解決就業問題鼓勵民眾向西部移民,為提升政策效果,聯邦政府通過調節稅收和制定《擴大宅地法》(私人購買宅地可擴大至129.5 hm2)等一系列政策引導民眾開發西部平原[36]。然而,此類政策在制定過程中并未考慮人口大規模遷移可能對西部脆弱的生態環境造成的影響,也沒有慎重地評估大平原地區的生態環境承載能力。在西部平原開發策略上,政府僅注重大規模開發水利資源用于灌溉農田,缺乏生態保護政策、土地利用規劃、產業規劃和社會發展計劃等綜合措施指導經濟社會發展,開墾和移民在無組織、無計劃的情況下進行[37]。這種做法很快就暴露了弊端,在開墾土地、草場之初,大平原局部地區曾多次出現土地吹蝕現象,但由于規模較小,政府沒有給予足夠的重視,粗放的農業發展模式一直不斷推行。直到生態危機爆發,政府才著手制定“農業復興計劃”,出臺水土保持相關法案,進行經濟和稅收調控等一系列措施治理生態環境。但是,早期的土地治理力度不足導致很難從根本上遏制塵暴規模的擴大。如,1933年提出的《農業調整法案》雖然在客觀上有助于“黑風暴”問題的治理,但其主要目的是使農業擺脫經濟危機的影響,既沒有系統地提出土地治理的方案,也沒有真正地保護好大多數普通農戶的生存、發展利益,而是以維護少數大農場主的經濟利益為主,因而沒能取得預期的效果。又如,在“黑風暴”事件發生之前,美國就已經頻繁地出現了多次規模不等的塵暴問題,政府直到1933年才以保護土地資源和增加就業為目的建立臨時性質的土壤侵蝕局,而對該機構的人員配置和資金投入都難以支撐大規模的土地治理工作,要素投入不足對控制土壤侵蝕、遏制塵暴發生產生了深刻的影響[33]。由上述事實可知,“黑風暴”災害之所以發生,客觀上與美國政府在土地治理前期的不作為或消極作為有直接關系。這說明政府對生態災害的認識不夠、生態治理決心不足、利益關系權衡不定會使得相關生態治理政策的制定難以深入問題的核心,導致政策措施的設計滯后于經濟社會發展,進而使治理力度難以匹配生態災害的發展速度與規模,最終造成生態問題的持續、反復爆發。

(4)技術應用。塵暴沒有集中爆發或小規模爆發的時期,政府很少關注局部地區出現的土壤侵蝕、地力下降、植被覆蓋率減少等生態問題。盡管到了西部經濟迅速發展的黃金時期,技術研究領域的資金十分充足,生態治理的相關理論與技術也很少得到研發、推廣和應用,而大部分資金和人才集中在農業機械制造領域,因為使用機械進行耕作可大幅度提高農業生產效率,對其進行投資可獲得巨大的市場收益回報[33]。直到塵暴帶來的經濟損失越來越嚴重的時候,美國政府才著手組織相關機構開展土壤侵蝕和土地資源保護方面的調查與研究,美國的農業生態學科最早也僅于1928年提出[38]。生態治理技術和相關基礎學科研究的滯后使美國失去了治理塵暴的有利時機,生態環境惡化速度加快,一次塵暴即可席卷美國2/3的國土,3天內可將3億 t沃土刮進大西洋。“黑風暴”事件的發生不僅造成嚴重的經濟損失和生態破壞,而且引發了一系列的社會危機,美國政府真正地意識到塵暴治理必須作為一項重要的政治任務推進。此后,政府很快設立了專業治沙機構加速開展相關技術和基礎學科的研究,進行治理模式的探索并建設了若干示范區開展技術推廣活動。例如,美國政府在“黑風暴”事件發生僅2個月后就撥款2500萬美元實施“羅斯福”防護林工程以防止風暴規模的持續擴張[39]。而后,政府積極反思“黑風暴”事件產生的原因,組織研究機構開展調研并制定塵暴治理對策[40]。經過60多年的大量資金投入和工程技術實踐,大平原地區的土壤侵蝕、土地退化和植被破壞問題得到了系統的治理。有關資料表明,90年代西部平原地區耕地年土壤侵蝕量較30年代減少40%(約14億 t)；2007年土壤水蝕量降低至每年8.71億 t,風蝕量降低至每年6.99億 t,生態環境得以恢復[41]。上述事實說明,當塵暴治理技術及模式不能及時地研發與應用就會錯失塵暴治理的最佳時機,治理技術如果不能滿足經濟社會發展對生態治理的需要,將會為生態危機的爆發和蔓延提供有利的外部條件。當生態災害越來越嚴重時,治理難度將越來越大,甚至需要幾代人的辛苦努力才能遏制生態災害的發展趨勢。

2.2 生態問題產生的經濟社會根源分析

總結“黑風暴”事件的發展過程可知,生態問題的發生和演變具有階段性特征。美國西部開發計劃帶來了人口遷移的熱潮,導致大平原地區的農戶大面積開墾荒地種植糧食作物以滿足生存需要,由此引發的生態問題是在生產力水平較低階段下發生的。隨著政策效應不斷加強,該區域吸引了越來越多的資本、勞動、技術等要素,生產力逐漸得到了較好的發展。在此階段下,農戶為追求更高的經濟利益盲目擴大開墾規模,導致生態問題大規模地集中爆發,在治理技術發展尚不成熟的背景下,經濟社會系統和生態環境狀況進入惡性循環。生態問題的發展歷程可概括為2個階段：第一階段,在生產力發展不充分的條件下,人類為解決基本的生存問題向自然界不合理地索取資源破壞了生態平衡,導致生態問題的產生和積累。第二階段,當生產力發展較充分時,人類為獲得更多的經濟利益肆意擴大經濟規模,進而導致生態環境加速惡化,嚴重地影響了經濟社會的可持續發展。因此,基于“黑風暴”事件的發展歷程和生態問題的特征,本研究認為生態問題爆發的經濟社會因素主要表現在：(1)生態問題是經濟社會系統內部矛盾的外在表現形式,是人口、資源、經濟、環境之間關系難以平衡的必然結果;(2)人類以犧牲生態環境為手段過度追求經濟利益的最大化導致經濟社會發展不可持續,成為生態問題陷入惡性循環的主要因素;(3)政府在政策調控方面滯后于經濟社會和生態問題的發展、演變,為生態問題的不斷積累創造了客觀條件;(4)若生態治理技術發展滯后且難以滿足經濟社會發展對生態治理的需求,就會為生態問題的爆發和蔓延提供有利條件。

為了進一步說明上述生態問題成因觀點的普遍意義,本研究以倫敦“毒霧”事件為例進行輔助驗證。歷史上,倫敦“毒霧”事件與美國“黑風暴”事件有著相似的發展歷程。1952年12月,倫敦市區受反氣旋影響,工業生產和居民冬季取暖產生的大量廢氣難以有效擴散,導致市區交通癱瘓和呼吸道疾病發病率陡增,因霧霾死亡的人數高達4000人[42]。當年的霧霾污染事件并非首次出現,從19世紀工業革命開始,霧霾現象就越來越嚴重,倫敦逐漸被人們稱為“霧都”。從歷史資料看,出現“毒霧”問題的主要原因有：(1)自工業革命以來,倫敦市區人口快速增長,制造業發展迅速,作為機械能源和工業生產原料的煤炭資源需求大大增加。到二戰結束時,英國煤炭出口衰落,大量煤炭只能在國內消費,導致煤煙排放超出環境承受范圍[43]。(2)企業經營者為節約成本、追求更多利潤選擇使用價格低廉的有煙煤炭,很少改良生產工藝(到1947年煤炭國有化后,仍有不少工廠使用舊式煉焦爐),導致粉塵排放量居高不下[44]。(3)因倫敦冬季氣溫寒冷導致家庭用煤量需求巨大,而具有無煙塵、高熱值特點的無煙煤和焦炭供應量存在巨大缺口(20世紀50年代,無煙煤和焦炭供應總量僅占家庭用煤的1/7),倫敦居民不愿減少煤炭使用、降低生活質量以緩解空氣過度污染的行為傾向使粉塵排放難以從源頭控制[43]。(4)政府在治理霧霾方面的政策干預力度不足。盡管早在1875年英國就推出了公共衛生法案嘗試控制污染態勢,但迫于發展的需要,該法案在執行力度上大打折扣。政府此后又推出《產業環境發展法》和《制堿法》限制污染企業的排放行為,但1952年的“毒霧”事件證明,此類法案沒有從根本上解決空氣污染問題[45]。(5)霧霾治理技術發展緩慢,英國走上了“且污且治”的道路。用于改良生產工藝、減少煙塵排放的清潔設備技術不成熟導致設備安裝、使用和維護費用巨大,甚至高于環境執法開出的嚴厲罰單,許多企業經營者難以接受技術改造。在早期的《制堿法案》中,污染物排放的技術標準不夠規范,在實際操作中困難重重。煤炭的提煉、加工和天然氣開發、儲存、運輸等技術發展緩慢也是清潔能源遲遲不能推廣和污染源難以控制的重要原因[46]。以上文獻表明,生態問題產生的根源在于經濟社會系統矛盾難以緩和,其實質是人對經濟利益的過度追求,客觀條件是政府干預手段不到位,而治理技術難以與社會發展同步助長了生態問題的惡化。由此可見,該觀點與美國“黑風暴”事件雷同,說明各國在發展過程中產生的生態問題在本質上具有一致性。

3 生態治理成功案例分析與治理對策總結

3.1 生態治理成功案例分析

“黑風暴”事件雖然給美國帶來了深重災難,但政府對其成功治理的手段為世界各國開展生態治理活動提供了良好的樣板。本研究擬以美國政府采取的政策、法律、法規、技術等手段為要點,試圖從管控農戶行為、保障農戶生存、維護農戶發展利益和綜合治理等方面分析、總結該事件成功解決的寶貴經驗。

(1)管控農戶行為。塵暴問題的發展迫使美國政府采取行政手段限制農戶盲目擴大農業生產的行為,盡量減少農業活動對土壤的破壞。在立法方面,國會于1933年通過《農業調整法》以限制大規模的種植活動[47]；考慮到牧場過于沉重的載牧量,政府又于1934年制定并通過《泰勒放牧法案》以遏制過度的放牧行為[48]。隨著塵暴治理越來越深入,需要制定專業性的法案保證治理精度。美國政府于1935年通過《土壤保護法》并成立“水土保持署”,目的在于指導和規范農戶的耕作行為[49]；1936年國會通過了《土壤保護與國內配額法》,該法案要求農戶減少消耗地力的農作物的播種面積,目的在于解決農產品過剩和土壤保護問題[50]；同年,政府又通過了《標準州水土保持區法》,以此法案為指導將水土保持工作具體分配給各州,要求其對土壤侵蝕進行全面治理[51],從而使土壤侵蝕治理體系進一步完善。在經濟和行政方面,美國政府逐年壓縮對大平原地區農戶種植面積的財政補貼,以此打擊農戶盲目墾殖土地和擴大種植面積的行為；同時,為盡快恢復退化的草原生態系統,政府規定草地年利用率不得超過牧草年生長量的50%且要求牲畜圍欄圈養。為防止土壤侵蝕的持續擴大和治理成果遭到破壞,美國政府制定了一系列帶有懲罰性質的強制規定。如,土壤侵蝕嚴重地區禁止將草地開墾為農田；禁止在草原上放牧和行駛機動車；沙漠中施工必須用水消塵,消塵標準不達標者接受停工或罰款的懲處；沙漠土地所有者制造人為沙源、不控制沙塵的每天罰款500—2500美元[33]。通過美國政府所采取的立法、經濟、行政等措施可以看出,政府的施政核心在于：一方面,治理因農戶過度開墾導致的生態破壞問題以遏制“黑風暴”發展的態勢。另一方面,引導和約束農戶過度追求利益的行為動機,從源頭上控制生態環境破壞活動。

(2)保障農戶生存。“黑風暴”事件的發生讓美國農業受到重創,不僅使西部地區生態環境遭到嚴重破壞,更讓無數美國農民無家可歸、生活沒有著落,大量失業者流落街頭,一時間民怨不斷。為了解決這一重大民生問題,一方面,美國政府制定了“農業復興計劃”并頒布了一系列法案,主要目的在于鼓勵農戶退耕休牧、返草還林,盡快恢復破壞的生態環境,保護農戶生存所依賴的土地資源和自然環境。另一方面,為了解決失業農戶的就業問題并兼顧生態治理工作,羅斯福(時任美國總統)說服各州政府建立了“民間資源養護隊”和“公共事業振興署”,此類機構以有償形式大量招募民間力量開展生態防護林的建設工作和幫助農戶實施水土保持耕作措施[52]。為避免開展生態治理活動對農戶生活產生的不利影響,政府對農戶從事有利于保持水土的種植、耕作活動給予補貼,對于棄耕恢復自然狀態的農戶可享受每年每hm285—100美元的財政補助[53,32],這些補償措施有力地保障了塵暴治理區農戶的正常生活。《農業調整法》、《土壤保護與國內配額法》、《土壤保護法》等一系列法案對參與退耕減產的農戶實施高補貼政策,農戶甚至可拿到比從事農業生產更高的經濟補償,使這些法案得到了大量農戶的積極響應[47]。可以看出,美國政府在治理塵暴問題上充分地考慮了農戶的生存處境：在政策制定過程中盡量選擇既能擴大就業又能治理生態的多目標方案,開創了農戶生存與生態保護共贏的局面；在財政支持方面也能多渠道補償農戶的經濟損失,確保了農戶的生活質量。

(3)維護農戶發展利益。在“黑風暴”事件中,由于美國實行土地私有制度,使得農戶在這場災難中成為損失最嚴重的一方。土地資源不僅是農戶生存的基礎,更是他們實現致富的重要途徑,而生態治理不可避免地需要占用一定數量的土地,因而確保農戶的土地產權利益是政府開展治理工作的重點。考慮到土地退化嚴重地區難以復墾和退耕還林還草需要占用一定數量的土地資源,美國政府對此類區域采取生態移民政策,對損失土地的農戶以一定比例置換更為優質的土地,以財政補償措施降低農戶的經濟損失,確保農戶能夠在良好的土地上重建家園并開始新的生活[54]。此外,美國政府十分重視土地產權的保護工作,政府與農戶的合作由雙方簽訂的協議保護并具有法律效力,這一舉措大大消除了農戶參與生態治理的疑慮。為進一步保護農戶的發展權益,美國政府于1982年頒布《美國農業政策法》,該法案明確地限制了政府項目對農地非農化造成的影響,有力地保障了農戶對土地擁有長期穩定的使用權力[50]。為確保土地收益不降低、穩定農戶的收入,國會采取行政干預對多數農業商品以平價方式進行價格支持,農戶的土地收益進入了紅利時期[55]。通過一系列的政策支持,農戶的土地產權利益得到了很好的保護,很多農戶都自覺加入到政府的治理計劃之中。上述事實說明,只要維護好農戶合法的土地產權利益,就能給他們發展生產、走向致富提供堅實的物質基礎。將土地產權建立在法律保護體系的范圍內,通過合理的政策干預措施實現土地收益的保值、增值,才能建立起生態治理的社會根基,才能得到廣大群眾的大力支持。

(4)綜合生態治理。治理“黑風暴”是一項復雜的生態工程,政府在治理過程中以政策保障為基礎,采取多種技術措施共同搭配,形成具有良好整體效能的技術模式。一方面,政府積極投資研究土地整治技術及有關理論,如：財政部門設置專項資金進行固沙技術的研發,有人將植物秸稈、廢紙等廢棄物利用起來開發出新型土壤防護材料,在實現有效固定沙化土地的同時又解決了農業廢棄物的利用問題；政府從有限的財政計劃中設立專門的科研基金,用以開展諸如土地潛力分類、適宜性評價等相關科學問題的研究,為大平原地區土地資源的有效保護、科學開發和合理利用提供理論指導與技術支持。另一方面,政府以經濟補償、政策引導的方式推廣水土保持農業技術和林草技術,如：政府通過土地收購、贖回、置換等方式營造了長約1850 km的人工防護林帶,目的在于堵截干旱風、發展徑流林業和保護水資源,由于該防護林的建設主要由“民間資源保護隊”承擔,所以工程推進的同時也間接推廣了水土保持林草技術,提高了農戶的生態環境保護意識；自20世紀40—60年代,保護性耕作技術逐漸成熟,美國政府采取經濟補償、獎勵等手段推廣免耕和少耕技術(包括：農作物的間作、套種、留茬等水土保持農業措施)以避免耕地裸露;此外,美國政府還推行節水灌溉技術以提高糧食和牧草種植的水資源利用效率,大力推廣土壤培肥技術(提倡使用有機肥)以恢復和提升土壤肥力,促進農業高效、綠色生產[56,32]。由此可知,美國政府在大平原地區開展生態綜合治理活動的實質是以政策保障為基礎的多種配套技術模式的研發和推廣過程。這種做法不僅為各類先進技術的研發和推廣提供了政策、資金和人員支持,而且在很大程度上為本國生態治理技術的發展打下了堅實的基礎,為以后生態治理工程規劃提供了豐富的技術模式儲備。

3.2 生態治理對策總結

生態治理是解決生態問題的主要手段,但生態問題本質上是經濟社會系統內部矛盾的外在表現形式,其矛盾的實質是人類對利益的過度追求與資源環境有限承載力的沖突。當有關政策、治理技術模式與經濟社會發展對生態治理的需求脫節時,生態危機的爆發便不可避免。解決生態問題須以經濟社會系統矛盾的調控為主線,以調節人類行為與生態系統的關系為突破口,采取行政管理、法律保障、政策引導、制度規范、經濟調整、技術創新等措施著力調整人類不當行為的誘因和消除其行為的不良影響。總結美國“黑風暴”事件的解決歷程可以得出其成功經驗主要有4個方面：(1)制定法律、法規遏制生態問題的發展態勢,限制人對利益的不當追求,從源頭上防止其對生態環境的破壞；(2)保障人的生存利益,補償因政策管制給有關參與者造成的損失,消除其破壞生態環境的行為動機；(3)維護人的發展權益,尊重其合理的利益訴求,為其發展生產提供良好的政策環境和法律保護,避免生態環境遭到二次破壞；(4)在政策保障下開展生態治理技術及模式的研究、應用和推廣,鼓勵相關學科建設,積極研發新技術,補償技術推廣成本,進而發展高效、綠色產業以實現經濟可持續發展。上述措施的落實可使經濟社會系統內部矛盾得以緩解,保證治理成果不反彈,真正實現“內外兼治”的效果。

回顧歷史,我國在生態問題治理方面也曾有過類似美國“黑風暴”事件的案例。例如,黃土高原地區由于人為活動導致了嚴重的水土流失問題,我國政府在西部大開發戰略背景下,為保障該地區經濟社會可持續發展和建設“山川秀美”的西北地區而決定實施退耕還林還草試點工程[57],工程取得較好的預期效果后,國家又將退耕還林還草模式推廣至全國范圍。退耕工程建設20年來取得了良好的綜合效益,主要表現在：(1)生態效益方面,森林覆蓋率、水源涵養、生物多樣性、生態系統生產力、環境凈化等多項指標顯著改善；(2)經濟效益方面,林果收益、畜牧業收益、農戶收入、要素投入、土地利用程度等明顯改觀；(3)社會效益方面,產業結構和就業結構得到較好的調整,農戶生活水平、福利水平和文化素質提高,生態環保意識增強[58]。退耕還林還草工程成功的寶貴經驗包括：(1)國家較早地進行生態治理研究,在水土流失區域建設了大量的野外試驗及觀測站點和小流域治理示范區,為推行退耕工程提供了有力的技術支撐；(2)政府為解決農戶生計問題提供糧食與現金補助,適當發展薪炭林以解決農戶生活能源問題,為保障群眾的發展需求和社會平均利潤,國家對經濟發展規劃做出調整,引導農戶發展高效替代農業、旅游、經濟林等產業;(3)為確保治理成果不被二次破壞,相關部門加強立法與政策制定,諸如“封山禁牧”、“舍飼圈養”、《水土保持法》和《退耕還林條例》等一系列政策和法規的出臺對于約束人不當的行為動機起到顯著的效果[59- 60]。

4 結論與討論

4.1 結論

本研究通過分析美國“黑風暴”事件的產生、發展和解決過程,以倫敦“毒霧”事件和中國退耕還林還草工程為輔助說明,深入挖掘了生態問題產生的經濟社會根源和治理對策,總結了以下觀點：

生態問題產生的經濟社會根源在于：(1)生態問題是經濟社會系統內部失調的外部表現形式,是人口、資源、經濟、環境等要素無法平衡的必然結果;(2)生態問題的本質是人類為追求利益最大化而忽視生態環境保護導致經濟社會發展不可持續的后果;(3)政府的調控措施滯后于經濟社會和生態問題的發展是生態環境持續惡化的客觀條件;(4)生態治理技術不能滿足經濟社會發展對生態治理的需要為生態問題爆發和蔓延提供有利條件。

生態問題治理的有效方案是：(1)政府通過法律、法規等手段從源頭上約束人對利益的不當追求,遏制生態問題的蔓延態勢;(2)多方面保障人的生存利益,補償生態治理對利益相關者造成的經濟損失,消除其破壞生態環境的動機;(3)維護人的發展權益,滿足其合理的利益訴求,為其發展生產提供政策、法律保障,避免生態問題重蹈覆轍;(4)以政策的保障促進治理技術的研發、應用和推廣,鼓勵學科發展,積極發展先進治理技術,補償技術推廣成本,實現經濟發展模式的高效化、綠色化。

4.2 討論

本研究探討生態問題產生的經濟社會根源和治理途徑對于生態文明建設具有一定的啟發意義,主要表現在3個方面：(1)對生態技術或生態治理相關研究的啟發。生態問題的產生有著復雜的經濟社會背景,因而生態問題的解決也必須回歸到調整經濟社會系統的道路上來,相關生態技術和生態治理的概念與內涵應拓展到經濟社會領域,而有關治理技術的分類體系也應在充分考慮生態因素、經濟因素和社會因素的基礎上開展不同屬性技術的分類入庫。(2)對“破壞-修復”生態過程研究的啟發。生態退化是經濟社會系統要素失調的突出表現,修復生態問題必須從2方面著手,一方面要積極利用生態治理技術及工程模式開展生態危害的治理以修復生態系統的功能,另一方面要利用相關政策、法律、法規等手段系統地調整經濟結構及模式、資源開發利用方式、人口因素、社會制度等,要注重調控個人的經濟行為并保障其合法利益,以此消除已有或潛在的生態危機爆發的經濟社會驅動力。(3)對生態技術及生態工程評價的啟發。生態技術或生態工程的評價標準在于其解決生態問題的能力。當今生態問題日益“社會化”,生態技術或生態工程發揮的作用不僅要表現為修復生態系統的結構和保持其功能的穩定發揮,還要在構建生態友好的經濟發展模式和生態文明的社會制度上有所突破,因而生態技術或生態工程本身需要同時具備生態、經濟、社會等領域的相關功能要素才能實現對生態問題的全面解決。因此,對生態技術或生態工程的評價無論從自身屬性角度還是從治理結果角度都要充分重視其對經濟社會系統的調控能力。