新時期人大在立法中的主導地位及實現機制研究

馬玉麗

（中共山東省委黨校〔山東行政學院〕，濟南 250014）

法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進全面依法治國，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。要立良法，必須“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》中強調了人大主導立法的地位和作用，明確提出為“防止地方保護和部門利益法制化”，必須“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”制度，要“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，防止地方保護和部門利益法制化。”［1］黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更明確提出：要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”并提出要依法賦予設區的市地方立法權。這是我們黨站在新的歷史起點和方位，遵循社會主義法治規律提出的制度建設要求。2015年3月15日新修改的《立法法》中著重指出：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。”由此，“人大主導立法”開始由黨中央的主張上升成為國家法律的規范要求，這對我國的立法工作提出了更全面的要求。《立法法》實施至今，“人大主導立法”取得一定的進展，但實踐中仍存在某些問題與不足。因此，站在新的歷史方位，結合新形勢新要求，對“人大主導立法”存在的不足、原因及完善路徑等，進行進一步研究探討，很有必要。

一、當前人大主導立法的現狀

考察改革開放40年來我國立法發展狀況，一個較為突出的現象就是人大立法權相較于政府立法權而言呈現弱化的態勢。在人大立法工作實踐中，還存在一定的“人民形式上有權實際上無權”［2］的現象。因此，今天我們強調“人大主導立法”，實際上就是應對以往實踐中人大立法弱化、虛化態勢的積極舉措。［3］通過對全國立法情況進行資料統計，以及對部分設區市立法工作開展情況進行的調研，我們發現，目前各級人大的立法工作確實取得了顯著成績，但在人大主導立法工作的制度建設方面依然存在薄弱環節，這在地方立法工作中表現尤為突出。

自20世紀80年代較大的市獲得立法權后，地方立法工作蓬勃開展，成效顯著，為地方經濟發展做出了卓越貢獻。但同時也存在一定的問題，其中較為突出的主要有地方立法質量不高、地方特色不夠突出、部門利益傾向比較嚴重等。黨的十八屆四中全會指出：“我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法制統一。”［4］

（一）人大立法的主導地位明顯不足

以地方立法為例，綜觀我國《憲法》、《立法法》、《地方政府組織法》，“對于哪些事項應當由地方國家權力機關以及地方性法規的形式予以調整規范，哪些事項應當由地方政府以地方政府規章的形式予以調整規范，都沒有清晰明確的規定。地方性法規與地方政府規章在制定的主體、法定條件、受法律拘束的程度、效力等級方面均有差異，都源于憲法和法律的規定，都不得與憲法、法律、行政法規相抵觸，而且同級地方性法規與地方政府規章適用范圍相同。”［5］由此產生的地方性法規與地方政府規章界限不清晰問題，在實踐中不可避免會導致一些問題的產生。當政府部門主導立法時，其追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現實。地方立法的實踐和數據統計都表明，部門立法存在“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的不正常現象。［6］從以往地方立法的發展過程來看，在長期的立法實踐中，無論是立法項目的提出還是法規草案的起草，人大都處于一個相對弱勢的地位。相反，政府由于占有技術、信息等資源方面的優勢，以及在管理實踐中具有更多的經驗，往往在編制、制定立法規劃和立法計劃方面具有優勢，多數立法項目大都由政府部門提出；在立法環節中，多數地方法規案也大多由政府部門起草。“人大在政府部門起草法規案階段雖可提前介入，但政府仍依法享有法規案的起草權和提案權，人大基本是做表面文章，加上立法經費來源對政府部門的依賴，難以影響法規案的實質性內容。人大自身通過調查研究、組織起草法規案時都因此受到一些牽制，成功率較低。”［7］

首先，政府立法數量多于人大立法數量，尤其在地方立法層面，地方政府規章的數量更是迅速擴張，而且存在明顯的重復立法問題。自20世紀80年代較大的市獲得立法權以來，制定的現行有效的地方性法規有2600多件，但重復立法、交叉立法等現象較為嚴重。地方立法重復中央立法的情況，約占地方立法全部條文的2/3左右，更有甚者占到80%-90%。［8］這顯然是違背中國特色社會主義法治理念的。要解決這些問題，發揮人大在地方立法中的主導作用是一個極為重要的途徑。

其次，人大立法在立項環節受到政府及其部門的影響。就地方來說，一般而言，地方立法項目的來源無外乎以下幾個途徑：第一，人大常委會（包括人大有關部門委員會、工作部門）提出的立法建議；第二，人大代表提出的立法議案；第三，政府及其職能部門提出的立法建議。這三條途徑在立法實踐中發揮的作用不一，從中央及各地的立法實踐中可以看出，立法項目更多地來源于政府及其職能部門，人大常委會及人大代表的作用有待進一步凸顯。

再次，人大立法在起草環節受到地方政府及其部門的影響。眾所周知，法規的起草是立法的核心環節，誰掌握了法規起草的主導權，誰就掌握了立法的主導權。［9］盡管立法起草的主體近些年呈現多元化，事實上各地法規的起草還是基本遵循了“誰主管、誰負責；誰立項，誰起草”的工作模式，這就使得政府在立法中占據了主導，政府不僅負責起草政府規章，而且一定程度上掌握了法規的起草權。⑴部分人大與政府在立法過程中的角色被形容為：政府部門“買菜做飯”、市政府法制辦“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被動吃飯”。［10］人大難以對同級政府立法進行有效統領與監督，而過度依賴政府起草法規又會產生部門利益的問題，嚴重者可能會出現與民爭利的情形，這種現象成為制約我國立法公正性的突出問題。

最后，人大在法案提出、審議與表決中都未發揮應有的主導作用。所謂法案的提出，是指“具有立法提案權的國家機關和人員向立法機關提出的關于法律的創制、補充、修改、認可或廢止的書面提議或建議。”［11］我國的《立法法》及《全國人民代表大會組織法》也都規定了提出法案的多元主體，但立法實踐中，政府在提案過程中起到的作用更大，在地方立法中這種現象更為突出，人大在法律提案過程中發揮的作用還存在很大的不足。同時，地方人大在法案的審議與表決過程中也未有效發揮主導作用，限制了其制約與平衡政府“部門利益法律化”作用的發揮。

（二）人大自身在能力建設方面還存在一定不足

首先，人大尤其是地方人大在立法項目的論證程序上還存在欠缺，缺乏科學、有效的論證程序和機制，不能及時對日新月異的社會立法需求進行及時地回應，這在一定程度上限制了人大作用的發揮。

其次，人大對立法項目的社會征詢機制尚未有效運用，對社會各界有關立法的真實訴求缺乏有效的回應、吸收。一方面，立法規劃計劃草案公開征求意見機制未完全建立，在對立法項目尤其是政府及其有關職能部門的立法項目的審核方面還存在一定的不規范性，在審核過程中未充分吸納人大代表與社會公眾的參與，這就使得立法項目的民意基礎不夠深厚，有些立法項目不夠“接地氣”，不能有效反映社會各界的心聲。

二、“人大主導立法”尚不到位的原因

眾所周知，立法是一項系統工程，需要多方參與。立法無論在內容上還是在技術上，都具有較高的要求。當前人大主導立法尚存在一定的問題與不足，其背后的原因很值得探討。

（一）長期以來對人大與政府在立法上的定位出現偏差

根據我國憲法法律的相關規定，人大作為我國的立法機關，毫無疑問應當在立法過程中居于主導地位，政府立法應從屬于人大立法，但事實并非如此。考察我國幾十年來立法的脈絡可以看出，在我國法制構建與法治發展過程中，人大與政府在立法中的角色定位出現偏離，立法實踐中傾向于政府占據主導地位，人大時常被置于一種從屬的地位。這背后有一定的歷史原因，比如，改革開放之初，我國立法基本上處于空白狀態，亟需加快立法工作，而人大立法程序上較為復雜，立法力量較為薄弱，相較于政府立法的及時性、靈活性而言，人大立法不具優勢，難以適應當時國家立法的迫切需求。這種角色定位的不清晰、不準確就導致了人大在立法工作中主導作用難以發揮，同時也一定程度上影響了人大的制度建設，人大對自身在立法中的地位與作用認知不足，制度建設出現滯后。在立法實踐中，人大及其常委會的立法主動性、積極性不足，缺乏主動調研、主動立法的意向，對政府存在一定程度的依賴。

（二）人大主導立法的體制機制尚未健全

人大主導立法作用的發揮，離不開健全的體制機制。人大在立法中須發揮全面統籌協調的作用，積極調動各方面的積極性來做好立法工作，這就需要有充足的人力、物力、財力做保障。但長期以來，人大立法中受到人力財力等諸多因素限制，尚未建立完備的立法體制機制，制約了其主導立法作用的發揮。隨著改革開放40多年經濟社會的發展，我國利益主體出現多元化，平衡各主體的利益訴求就要求立法的不斷完善，這就對立法的專業性、及時性提出了更高要求，尤其是《立法法》修改后，我國立法主體出現擴容，立法權的運行更需要建立一套科學嚴密的立法體制機制，這也是新時期加強和完善我國立法工作的重要內容。

三、“人大主導立法”的實現路徑

從法理層面分析，人大主導立法乃憲法法律賦予的法定資格，也是人大立法的實踐能力。［12］在全面推進依法治國的今天，如何真正實現人大對立法過程的主導，是新時期加強法治建設的重要課題。針對立法實踐中存在的立法權行政化、司法化趨勢，應充分認識到實現人大主導立法的重要性及迫切性，人大應全面、真實、有效地管好用好手中的立法權，真正代表人民的意志，在立法過程中避免人民“形式上有權、實質上無權”的現象。從當前人大立法的實踐來看，人大主導立法的實現，是不可能一蹴而就的，它需要從諸多方面進行系統化設計。

（一）全面準確定位人大在立法中的角色與功能

1.端正思想，樹立立法主體意識

立法權是立法法、組織法賦予國家權力機關的重要職權，人大應勇于承擔主導立法的職責。人大能否在立法工作中真正有效發揮主導作用，最重要的就在于端正思想，真正樹立立法的主體意識及責任意識，人大應積極主動把握立法的方向和節奏，統籌各項立法工作。

2.準確定位人大在立法中的角色

仍以地方立法為例，地方立法是一項復雜的系統工程，當前社會經濟結構正呈現日益多元化的趨勢，這就對立法的科學性、專業性、及時性、靈活性等提出了更高的要求，因此需要對人大在地方立法中的角色定位進行準確全面的把握與認識。需要認識到，“人大主導立法”并不意味著人大在立法的所有環節上都大包大攬，排斥其他主體的參與，而應該是在立法的關鍵位置和關健環節掌控立法的方向、原則與重點，充分發揮人大的組織、協調、統籌作用，在立法工作中統籌協調各個層面的工作，積極調動各方面（政府、社會團體、專家學者、公眾）的積極性與資源能力，從而形成良好的地方立法運轉體系。

3.樹立創新意識，處理好幾組關系

新時期實現“人大主導立法”，應端正思想，積極處理好幾組關系：一是人大立法與黨領導立法的關系。堅持黨的領導是人大發揮立法主導作用的重要前提和保障，有利于保障立法的正確政治方向。人大的立法主導作用應堅持以有利于發展地方、服務地方為中心和大局，在立法過程中自覺接受黨委領導。二是人大立法與政府立法的關系。發揮人大主導立法的作用，并不是否認政府立法的重要作用，如前所述，人大應在立法的關鍵環節（立項、起草、審議等）進行把關，而不是包攬所有的立法工作。三是人大立法與公眾參與的關系。從地方人大立法的實踐來看，盡管已有部分地市有了開門立法的好的實踐做法，但整體來看還存在很多的問題。一方面，人大代表參與立法程度不高，人大代表立法議案不積極、立法審議意見少，關注更多的還是本地區或本行業的利益訴求，缺乏對全局性事項的關注。另一方面，社會力量參與立法的積極性不高。例如，部分公眾和社會團體對地方立法的重要性認識不足，認為地方立法主要是地方政府和地方立法部門的事情，對參與地方立法的方式和渠道欠缺了解。［13］

（二）健全完善人大主導立法的工作機制

人大在立法中的主導作用體現在立法的各個關鍵環節與關鍵領域，要切實發揮其主導作用，就需要有相應的制度保障。以地方立法為例，新時期加強地方立法工作的制度建設，發揮人大在地方立法中的主導作用，就需要從立法整體上予以設計，建立從立法規劃與立法計劃編制、立項論證，到法規案的起草、提出、審議、修改、表決、宣傳、實施等各環節的工作制度，從而真正發揮人大在立法中的組織、引導、協調與統籌作用。

1.注重立法規劃和立法計劃，強化人大對立法決策的主導

立法規劃與立法計劃在整個立法工作中具有重要作用，是保障立法工作順利開展的前提與基礎。制定立法規劃和計劃可以使人大對立法工作進行有計劃、有步驟地統籌，實現立法的系統化與規范化。從當前各地立法實踐來看，立法規劃與立法計劃在實踐中有時不被重視，部分地方存在立法規劃實現率不高的現象。因此，應從立法規劃與立法計劃的制定本身著手，在各級黨委的領導下，繼續深入調研，廣泛吸納各方面意見和建議，結合當地經濟、社會發展的具體實際，科學地制定立法規劃，確定當地切實急需的立法項目。同時，完善立法項目征集與論證制度，注重立法項目的可行性、針對性、可操作性，并在當地經濟社會發展的不同時期進行適時優化完善。

2.進一步促進人大在法規立項、調研、聽證、評估中的主導作用

發揮人大主導作用，應在立法的各關鍵環節進行優化與整合，進行相關的制度構建。

一是健全立法項目建議的提出機制與反饋機制。地方人大應減少對政府及有關部門提出立法項目的依賴，積極提高自身的素質與能力，多做調研和論證，緊跟黨中央和國家的發展思路與布局，認真分析當地社會發展的狀況，積極主動地提出符合當地經濟社會發展需求的立法項目。應進一步拓展渠道，征求并重視人大代表提出的立法議案與意見建議，充分發揮人大代表在地方立法立項中的作用。同時，人大應重視立法項目評估，建立一套科學有效的對立法項目進行評估的程序與制度，從而促進立法項目評估的標準化與規范化，從而保證立法項目的科學性與可操作性。

二是完善立法項目公開征集制度。立法項目應建立在廣泛征求民意的基礎上，對廣大群眾的立法建議和意見尤其是弱勢群體的意見和建議，應及時聽取，對群眾的訴求進行及時回應，這也是民主立法的基本要求。人大應發揮主導作用，積極采納民意，重視人大代表的意見，建立基層立法聯系點，從而真正建立立法機關主導、社會各界有序參與立法的新格局。

三是完善立法起草機制，注重多元參與。立法起草是人大實現主導立法的關節環節，同時也是難點。這主要在于地方人大起草法規的力量不足、專業性不夠，尚未形成健全的立法起草機制。一方面，要發揮人大在立法起草工作中的主導作用，對政府起草的法案提前介入，加強對政府起草法案的監督，這樣既可以保證草案的質量，又可以提高立法效率。各地應探討地方人大提前介入政府起草法規的程序和方式，確保地方人大對法規起草的及時跟進與監督指導。另一方面，可嘗試引入以招標方式委托立法的工作機制，拓寬法規草案的起草渠道。實踐中可以探索將法規草案委托政府主管部門以外的法學院校、律師事務所等第三方機構進行起草。⑵同時，應進一步強化人大立法專業化人才隊伍建設，充實人大立法力量，健全法規草案集中起草機制，從而為促進人大自主起草法規草案提供保障。

四是探索重要法規案隔次審議與重要爭議條款單項表決制度。在立法的審議和表決程序，對綜合性強或者各方意見不一致的法規，實行隔次審議，以便讓常委會組成人員和相關委員有更多的實踐對相關法規案進行調研與考察，體現立法的嚴肅性與審慎性。同時，對法規草案中的重要爭議條款，可以在實踐中探索對其進行單項表決。

（三）創新思維，完善人大主導下的各方有序參與

人大主導立法不是一蹴而就的，也不是單靠人大的力量就能實現的，作為一項系統的工程，需要凝聚各方力量。這就需要創新思維方式，建立多主體參與立法的機制，從而促進人大對地方立法主導作用的有效發揮。結合各地立法的實踐，新時期完善人大主導下的各方參與可以從多方面予以考量和探索。

1.進一步完善開門立法的制度建設

開門立法有利于提高人大的立法能力，促進民主立法。人大在立法過程中應采取立法調研、召開聽證會等方式，積極擴大立法的民眾基礎。人大加強與社會公眾的溝通協調，拓寬公眾參與立法的渠道與方式，可以有效改善人大立法力量不足的現狀。因此，通過完善開門立法的制度建設，規范立法程序，廣泛聽取民眾意見和建議，集中立法的相關信息，是提高人大立法科學性和民主性的重要措施。

一是建立健全公開征求公眾意見及其溝通機制和反饋機制。人大應主動開展調研，從實際出發，深入群眾，使得立法更貼近民眾現實生活。可邀請知名專家學者參與調研并進行一定的專業指導，同時，加強網絡平臺建設，積極利用大數據、互聯網等技術手段，廣泛征求社會公眾的立法意見，對民眾的立法意見要建立反饋機制，回應民眾的關注。

二是完善立法專家庫制度，發揮其立法咨詢的作用。進一步落實相關規定，全面保障專家對立法的參與，對專家的咨詢意見及時進行研究、運用與反饋，進一步發揮咨詢專家的作用。

三是進一步發揮基層立法聯系點制度。例如，山東省濟寧市制定了《基層立法聯系點工作辦法》，選取了20個基層立法聯系點，促進了社會公眾和各方力量對地方立法的參與，其經驗、做法值得總結和推廣。

2.進一步發揮立法協商制度的作用

當下，我國社會結構正在從相對單一向相對多元演進，利益主體日趨多元化。在此格局下，立法更需要凝聚社會共識，立法協商就是重要的途徑。應進一步健全人大主導下的立法協商制度，創新立法協商的具體機制，對于重要立法應最大限度地實現立法前協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。同時，進一步探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。

3.完善人大代表參與立法工作的機制

人大應不斷探索、創新和完善人大代表參與立法工作的機制，進一步發揮人大代表在立法中的作用。目前已有部分地方在這方面進行了一定的嘗試，如增加人大代表列席人大常委會會議人數、發放征求意見的問卷調查表等，建立了代表征求意見制度。但從實踐來看，人大代表參與立法工作仍存在一定的不足，比如人大代表參與立法的廣度和深度還需進一步拓寬加深；代表參與立法的積極性主動性還需提高；對代表提出的意見建議的重視程度還需加強，等等。因此，應進一步完善人大代表參與立法工作的機制，如明確人大代表在立法計劃的提出、法規法案的修改、調研、審議等環節的權限和職責以及參與立法的程序等。

四、結語

健全人大主導立法的體制機制，是新時期法治建設的重要課題，它既是全面深化改革、廣泛凝聚法治共識、破解法治信任危機的要求，也是全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。立法權的完善，需要一系列健全的運行機制，因此需要重塑人大的立法主導地位，從制度上進行調整，從機制上進行完善。只有如此，才能保障人大對立法的真正主導，充分發揮其對立法的引領、推動等方面的重要作用，保障立法工作的順利開展，真正實現立法的科學化、民主化、法治化。

注釋：

⑴譬如，數據顯示，1979年以來全國人民代表大會及其常務委員會通過的法律，80%是由國務院提出法律草案的；甘肅省1979年至2009年制定的155件現行有效法規中，由政府部門直接起草的占總數的86.5%；南京、長春等市某屆制定的所有法規中，政府相關部門起草的法規占近90%。參見徐清.避免人大主導“名過于實”［N］.檢察日報，2015-3-23.

⑵第三方機構起草法規草案，一定程度上既能解決立法機關和政府部門立法人才力量不足的欠缺，又能充分利用第三方機構的中立地位，避免部門利益，提高法規草案的公正性與科學性。