政府投資公用事業項目結算暫估價審計方法

◆杜 虹 黃 麗/ 襄陽市審計局

政府投資公用事業項目從立項審批、勘察設計到投入施工，整個建設的過程時間要求緊，工作量大，標志性建筑物較多。由于造型及功能的特殊，對材料的性能也會有特殊要求，并且復雜結構的設計因時間要求往往在施工圖階段還不能完善,特殊材料價格也一時難以確定。為了推進項目進程，現階段的做法通常是將這部分未確定的材料價格及尚需深化設計的專業工程費用以暫估價的形式列入招標清單，使項目盡快進入建設階段。政府投資審計項目中經常會遇到暫估價的情況，如何正確審計其合法性、規范性、合理性呢？我們可以通過以下針對暫估價應采取的規范方式，來確定被審計項目中暫估價是否合法、規范、合理。

一、工程量清單中暫估價規范的處理方式

（一）屬于依法必須招標的暫估價項目

招標工程量清單中給定暫估價的材料、工程設備、專業工程屬于依法必須招標的，應由發承包雙方以招標的方式選擇供應商或專業分包人，確定材料、工程設備價格或專業工程中標價后，以此取代原暫估價，調整合同價款。

（二）不屬于依法必須招標的暫估價項目

招標工程量清單中給定暫估價的材料、工程設備不屬于依法必須招標的，應由承包人按照合同約定采購，經發包人確認質量、價格后取代暫估價，調整合同價款。若合同中無具體約定，招標人應在充分調查市場的基礎上通過有效的詢價方式確定暫估價項目中材料、工程設備的標準、檔次和價格等內容，也可委托當地造價管理部門出具相關價格標準。此確定價格的方式需深入細致，否則容易導致暫估價項目的價格與實際偏差過大，甚至導致工程投資失控。

招標工程量清單中給定暫估價的專業工程不屬于依法必須招標的，應當根據清單計價規范中的要求確定，即：投標工程量清單中有適用于專業工程項目的，應采用該項目的單價；投標工程量清單中沒有適用但有類似于專業工程項目的，可在合理范圍內參照類似項目的單價；投標工程量清單中沒有適用也沒有類似于專業工程項目的，應由承包人根據變更工程資料、計量規則和計價辦法、工程造價管理機構發布的信息價格和承包人報價浮動率提出專業工程的單價。

（三）項目依法必須招標的界定

國家發改委于2018年6月1日發布了第16號令，對必須進行招標的工程項目進行了新的規定。因此必須進行招標的工程建設項目招標范圍和規模標準規定根據工程項目實施的時間不同，2018 年 6 月 1 日前執行國家計委第3 號令相關內容，2018 年6 月1 日以后的項目執行國家發改委第16號令相關內容。

二、暫估價若需再次招標，招標人的合理確定方式

具體到誰來作為招標人，分兩種情況來定。

（一）材料、工程設備暫估價再次招標情況

依法必須招標的材料、工程設備暫估價，依據《工程建設項目貨物招標投標辦法》（國家發展和改革委員會、建設部等七部委27 號令）第五條規定：“以暫估價形式包括在總承包范圍內的貨物達到國家規定規模標準的，應當由總承包中標人和工程建設項目招標人共同依法組織招標”。實踐中，總承包中標人和工程建設項目招標人共同作為招標人的做法很受歡迎，但是，卻與現行法規所提倡的責任主體一元化的施工總承包理念不相吻合，因為招標的最后，是中標人與總承包人和建設項目業主共同簽訂合同，合同關系的線條不清晰，不便于合同履行。

恰當的做法是仍由總承包中標人作為招標人，采購合同應當由總承包人簽訂，這樣工程的質量、安全和工期的責任主體是一元化的，均歸于總承包人。所謂的“共同招標”，可以通過建設項目招標人對這類招標活動的參與、決策和控制的途徑來體現。實踐中能夠約束總承包人的最佳途徑就是通過合同約定，具體約定中應體現以下原則：一是建設項目招標人應對體現招標目的和招標要求的文件（包括招標文件、評標標準和方法等）進行審批，招標的項目經建設項目招標人審批并加蓋法人印章后才能生效；二是建設項目招標人可以派代表進入評標委員會參與評標，否則中標結果對建設項目招標人沒有約束力；三是建設項目招標人有權控制再次招標項目的工程款的撥付及工程的驗收。

雖然總承包人作為暫估價項目招標人責任主體與主合同可以達到一元化，但審計人員應注意加強核查由總承包人組織的暫估價招標項目中圍標、串標等現象，防止總承包單位指使投標單位圍標，然后再與暫估價標的物供應商簽訂“陰陽合同”以謀取非法利益。

（二）專業工程暫估價再次招標情況

除合同另有約定外，承包人不參加投標的專業工程再次招標，應由承包人作為招標人，但擬定的招標文件、評標工作、評標結果應報送發包人批準，且與組織招標工作有關的費用應當被認為已經包括在承包人的簽約合同價（投標總報價）中。

承包人參加投標的專業工程再次招標，應由發包人作為招標人，與組織招標工作有關的費用由發包人承擔。同等條件下，應優先選擇承包人中標。

三、招標時暫估價的控制價確定方式

對于暫估價需要實施招標的項目，總承包主合同中應明確招標的組織形式、流程、甲乙雙方的權利和義務；如果項目實施跟蹤審計，要明確跟蹤審計對暫估價項目有審計實施方案；在簽訂的施工總承包合同中，應明確暫估價計價依據、價款支付方式、結算價款調整辦法等詳細內容。如果在總承包合同中上述內容均已明確，暫估價在招標時只需依據合同約定進行正常的控制價編制即可。

由于此類公共設施項目的特殊情況，往往因為各種原因造成合同僅以簡單的框架形式簽訂，很多項目還是費率招標，合同內容里幾乎都未明確暫估價部分應執行的計價標準，不便于實際操作，控制價難以確定，招標無法順利進行，可建議甲乙雙方依法依規協商簽訂補充協議，以此來解決因合同不完善的原因造成暫估價的控制價難以確定的問題。

四、結算中暫估價的確定

（一）已招標的情況

如果暫估價依據總承包合同中明確的方式進行了招投標，則結算時應以中標價為結算基礎，據實結算。

（二）未招標的情況

依法應該招標卻未實施招標的暫估價項目，原則上屬于違法行為，審計人員應廣泛查閱項目建設過程資料，核清責任主體，必要時可移交相關部門處理。

已完成的含暫估價的項目若經驗收合格，雖然未執行招投標程序、結算的方式不明確，但仍要采取合規方式確定結算中暫估價的價格，此時可參照本文第一條“工程量清單中暫估價規范的處理方式”中，不屬于招標范圍的暫估價項目確定價格的方式來確定結算時的暫估價。