基層審計推動農(nóng)村公共服務的職能作用探析

◆劉錫平/ 吉林省安圖縣審計局

“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題。黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，從頂層設計了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，提出并細化了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的各項目標措施，把增加農(nóng)村公共服務供給作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容予以明確。在今明兩年的全面建成小康社會的決勝期，中央在部署農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作時，再次明確要求扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板，農(nóng)村公共服務已經(jīng)成為決定農(nóng)民獲得感幸福感的前置要素。基層審計機關直面農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，如何推動優(yōu)化農(nóng)村公共服務供給，需要充分發(fā)揮審計的職能作用。

一、優(yōu)化農(nóng)村公共服務需要強化審計監(jiān)督

（一）持續(xù)投入農(nóng)村基礎設施。農(nóng)村基礎設施是農(nóng)村公共服務的基本要素和重要基礎，也是鄉(xiāng)村振興的基本條件和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的重要依托。在農(nóng)村基礎設施建設中，針對保障和改善民生，將重點建設農(nóng)村飲水、鄉(xiāng)村道路、村路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村物流、現(xiàn)代能源、信息技術等基礎設施。在農(nóng)村基礎設施建設中，公共財政投入起著主導和支撐作用，為提高農(nóng)村美好生活保障水平，維護農(nóng)民現(xiàn)實利益，國家將持續(xù)對農(nóng)村基礎設施進行投入，以推進鄉(xiāng)村振興。在農(nóng)村基礎設施建設中，從項目到資金涉及多頭管理，建設項目能否達到設計水平、發(fā)揮應有效益、明確管護責任、形成長效機制，直接關系到農(nóng)村公共服務補短板問題。由此，農(nóng)村公共基礎設施建設，不僅農(nóng)民群眾關心關切，而且需要基層審計機關從維護農(nóng)民利益的角度強化審計監(jiān)督。

（二）明確發(fā)展重點放在農(nóng)村。在新時代，黨和國家明確要求要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，國家明確要求繼續(xù)把社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系、推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。基于國家的規(guī)劃和部署，各級公共財政將持續(xù)加大對以公共服務體系為主的農(nóng)村社會事業(yè)的投入，讓農(nóng)民在公共服務上對改革成果普惠共享。在公共財政投入中，既要改善公共服務條件，保障體現(xiàn)財政投入的社會效益，又要確保農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)公共服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的目標。因此，在鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)民既關心現(xiàn)實利益的獲得感，又關切在公共服務中的應有實惠。實施審計監(jiān)督的目的，就是推動農(nóng)村公共服務的政策決策落實落地，普惠農(nóng)民。

（三）農(nóng)村保障投入日趨擴張。生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標之一，為了使農(nóng)民過上美好生活，不僅集中人力、財力、物力實施脫貧攻堅，而且多措并舉加強農(nóng)村社會保障體系建設。各級財政不斷加大對農(nóng)村社會保障的投入，在精準扶貧的同時，加大了產(chǎn)業(yè)扶貧力度；不斷提高農(nóng)村最低生活補助標準；社會養(yǎng)老標準不斷調(diào)整提高；農(nóng)村基本醫(yī)療和特大疾病救助標準也逐步提標擴補；農(nóng)村防災救災和危房改造國家也投入大量資金補貼等。國家投入大量資金建設農(nóng)村社會保障體系，直接面對的是農(nóng)民個體，關乎著農(nóng)民最直接最現(xiàn)實的利益，也是農(nóng)民群眾最關心關切的實際問題，是影響農(nóng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實問題。因此，基層審計在推動農(nóng)村公共服務中質(zhì)量提升，就要著眼和著力國家保障政策的落實，推動保障改善民生。

二、基層審計在農(nóng)村公共服務中的職能定位

（一）推動實現(xiàn)資金效益預期。在持續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共資金投入中，尤其是農(nóng)村公共服務的投入，突出特征就是社會效益。資金投入達不到效益預期，甚至發(fā)生違法違規(guī)問題，將直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。因此，基層審計服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動農(nóng)村公共部門優(yōu)質(zhì)服務，首要的作用就是推動實現(xiàn)公共財政資金使用效益的預期。要通過實施審計監(jiān)督、推動地方政府落實國家政策、執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，在公共財政資金使用上堅持效益優(yōu)先和問題導向，確保公共資金在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障改善民生中的作用最大化，保證審計監(jiān)督成效。

（二）推動強化資金績效管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入，一般納入各級財政預算，按照國家行政法規(guī)要求，預算資金需要實行績效管理，硬化預算績效管理約束，堅持績效評估和結果導向，確保財政投入符合總體設計和全面推進。但是，較大比重的農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入是上級財政預算和撥付的，需要基層在管理使用中保障其預算績效。因此，基層審計發(fā)揮職能作用，推動強化資金績效管理已成為重要的坐標點。要通過審計監(jiān)督，推動相關部門在預算資金管理使用上堅持績效意識和結果導向，做到資金在管理使用上科學規(guī)范、公開透明、權責對等、約束有力。

（三）推動維護發(fā)展農(nóng)民利益。國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持把生活富裕作為根本，目標就是不斷擴寬農(nóng)民增收渠道，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進社會公平正義，全力增進農(nóng)民福祉，讓廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。黨和國家決策部署的出發(fā)點和落腳點，就是維護好發(fā)展好廣大農(nóng)民最關心最現(xiàn)實的利益。政策落實的缺位與不到位、管理失控或責任擔當不足等，都將直接或間接損害到農(nóng)民利益，失卻政府公信力。因此，基層審計應推動農(nóng)村公共服務優(yōu)化，尤其要推動維護發(fā)展農(nóng)民現(xiàn)實利益。要通過審計監(jiān)督，促使相關部門堅持農(nóng)民利益至上，規(guī)范服務行為，提高服務供給產(chǎn)品質(zhì)量，讓農(nóng)村群眾有更多實實在在的獲得感、幸福感和安全感。

三、結合實際，探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計規(guī)律

（一）堅持常態(tài)審計。當前，扶貧脫貧進入攻堅階段，鄉(xiāng)村振興和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村將成為長期的歷史任務，美麗鄉(xiāng)村更需要更多的優(yōu)質(zhì)公共服務產(chǎn)品。支撐這一建設基礎的，是公共財政持續(xù)和擴增的投入，這一趨勢占據(jù)了基層審計任務和內(nèi)容的最大比重。因此，審計監(jiān)督從上級決策部署到基層的計劃組織，都要充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村對審計服務的需求，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村這一國家政策措施和民生資金及項目納入常態(tài)審計，并探索形成與社會需求相適應的審計規(guī)律，以推動黨和國家的政策和決策在農(nóng)村得到有效落實，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

（二）突出重點審計。鄉(xiāng)村振興所有投入都是財政預算的重要資金，在審計監(jiān)督上既需要全面覆蓋，也需要突出重點，確保審計效能。因此，無論是上級統(tǒng)一部署，還是基層審計制定計劃，都要依據(jù)項目進展情況，區(qū)分輕重緩急和社會關注程度，重點組織好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中財政資金的審計監(jiān)督。在重點審計中，尤其要突出審計的重點內(nèi)容，把著眼點和著力點放在政策落實、項目決策、績效管理、預算執(zhí)行、績效目標、項目評估、經(jīng)濟責任履行等方面。要通過重點審計、客觀公正揭示分析問題，為地方政府和相關部門推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作及農(nóng)村公共服務提供科學依據(jù)。

（三）推行組合審計。目前有的基層審計機關存在傳統(tǒng)審計偏重、專業(yè)技能偏弱、創(chuàng)新人才偏少的問題，直接制約著涉農(nóng)審計的影響力和公信力。為提高審計或成果的客觀公正性，推動提升農(nóng)村公共服務產(chǎn)品質(zhì)量，亟需從客觀出發(fā)，從橫向和縱向上推行組合審計。在組合審計上，可由上級審計機關統(tǒng)一組織，采用上下組合、易地組合等方式，對重點項目、重點資金實施重點審計，以利于重點揭示和反映問題。也可由基層審計機關視其需要，在內(nèi)部統(tǒng)籌資源組合審計的同時，開展橫向組合審計。一方面，與紀檢監(jiān)察、財政、司法等具有監(jiān)督職能的部門組合，形成監(jiān)督合力，提高公正性和權威性。另一方面可與相關部門的專業(yè)人員組合，解決專業(yè)技能不足問題，提高審計效率和效果，以利于推動審計整改。