健全投入保障機制 積極支持鄉村振興

□段志堅

鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央對“三農”工作作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。實施這一戰略，需要進一步加大財政投入，優化金融供給，切實健全完善投入保障機制。

一、近年來晉城市財政金融投入“三農”發展保障概況

（一）財政投入保持平穩增長。2015年-2017年，中央、省、市、縣各級財政投入支持“三農”事業發展專項資金共計134億元。按年度分別為：2015年43.9億元，2016年為44.6億元，2017年為45.5億元。按級次分別為：中央和省級76.6億元，占比為57.2%；市級19.0億元，占比為14.2%，縣級38.4億元，占比為28.6%。從財政投入的重點和效果看：一是美麗鄉村建設方興未艾。傳統村落保護、美麗宜居示范村以獎促治使特色鄉村煥發生機，以農村氣化、環境整治、污水處理為主要內容的農村清潔工程，以“四好”農村路建設為重點的農村道路工程等正在加快改善農村生產生活環境。二是城鄉基本公共服務逐步對接。目前，城鄉居民養老、城鄉居民醫保、城鄉居民醫療救助已經并軌。三是農業一二三產融合發展步伐加快。農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶、農業園區、新型職業農民“六位一體”的新型農業經營體系正在形成，休閑旅游、文化體驗、養老養生等產業正在與農業加快融合。四是鄉村三基建設扎實推進。出臺《晉城市關于加強“三基建設”財政投入保障的實施方案》，2017年投入資金2.3億元，重點加大基層建設投入，增加基層組織運轉經費，提高鄉鎮工作補貼標準，足額保障村主干基本報酬等，有效提升了鄉村治理能力。

（二）農村金融服務體系加快構建。一是覆蓋縣鄉村三級的農村金融服務體系基本建立。晉城市農發行、農業銀行、郵儲銀行、農信社（農商行）和村鎮銀行是開展“三農”金融服務的主力軍。農信社（農商行）的網點覆蓋了全部鄉鎮，其余機構也在中心鄉鎮或重點鄉鎮布局了網點，投放了機具設備，配備了流動服務車。基礎金融服務“村村通”工程，已覆蓋行政村2104個，覆蓋率95.47%；按照“金融＋電商”模式建立3770個農村金融綜合服務站，覆蓋行政村2055個，覆蓋率達到93.2%。農信社（農商行）還開展了全域范圍的信用鎮、信用村和新用戶評定工作。二是金融支農力度不斷加大。截止2018年3季度，全市農合機構和村鎮銀行涉農貸款余額合計201.49億元，占到了全部貸款余額的98.6%，較去年同期增加15.36億元，同比增長8.25%。保險行業承保的中央政策性農險覆蓋全，在承保范圍內村級覆蓋率達到100%。三是金融服務和金融產品不斷創新。各金融機構圍繞“一村一品一主體”產業政策，精準對接產業發展信貸需求，創新開發了“新農貸”、“光伏貸”、“富民貸”、“強農貸”、“惠農易貸”等金融扶貧信貸產品，支持各縣（市）因地制宜發展產業增收致富。晉城市在全省率先開發了生豬價格指數保險、蔬菜價格指數保險、蠶桑保險、育肥豬保險等地方政策性新險種，最大限度為地方特色產業和農民生產生活提供風險保障。伊健食品等20余家區域產業龍頭企業集體登陸山西股權交易中心，邁出了“資本+產業扶貧”的堅實步伐。

二、建立鄉村振興戰略投入保障機制面臨的挑戰和問題

實施鄉村振興戰略，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手，其建設的總要求已由社會主義新農村建設提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”提升為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。按照新要求實現鄉村振興戰略，必然要求建立有效的投入保障機制，需對面臨的新挑戰和存在問題予以高度重視。

（一）加大公共財政對鄉村振興戰略投入面臨嚴峻挑戰。一是公共財政收入中低速增長直接影響“三農”投入。全市公共財政預算收入2015年下降4.2%、2016年下降4.9%，盡管隨著經濟的由“疲”轉“興”，2017年增幅達13.5%，但這很大程度上是恢復性增長，公共財政收入進入中低速增長區間的新常態沒有改變。二是公共財政支出面臨城鎮化和鄉村振興戰略的雙重壓力。一方面，目前晉城市城鎮化率不足60%，城市公共基礎設施和公共服務仍需大量財政資金投入。另一方面，鄉村振興戰略要求農村公共基礎設施和公共服務從“有沒有”向“好不好”提升，由于農村點多面廣、規模效應不強，必然需要大幅增加公共財政投入。盡管長遠來講城鎮化與鄉村振興在促進“三農”發展上是統一的，但在一定時間和范圍內兩者必須合理平衡，不能簡單的顧此失彼。

（二）公共財政投入保障鄉村振興機制和方式需加快完善。一是財政財力、事權和支出責任不合理不匹配。鄉村振興主戰場在鄉村，主體責任在縣、鄉政府。但縣級政府處于分稅制的最底層，鄉鎮財政不是一級獨立財政，無穩定財政收入，長期以來縣鄉政府推進“三農”發展的財力主要來源于中央和省級轉移支付。總的來看，縣鄉政府事權多、責任大、財力小，這樣的財政體制難以適應鄉村振興戰略。二是涉農資金統籌整合使用機制不完善。長期以來上級對縣轉移支付中可由縣級自主安排用途的一般性轉移支付比重低，而專項轉移支付多、散、亂的問題依然存在，一些部門不按要求下放項目審批權或明放暗不放，制約了縣級政府統籌整合使用涉農資金。“十三五”以來國家積極推進統籌整合涉農資金實施脫貧攻堅，以及農業領域實施“大專項+任務清單”等改革，有效地促進了涉農資金統籌整合使用，需要積極總結經驗加以推廣。三是財政投入農業產業發展方式較為單一，引導撬動金融和社會資金投入機制還不健全。

（三）農業產業發展和金融支持尚需完善機制更好對接。目前，一方面農業產業“融資貴”、“融資難”問題依然突出，農業企業貸款普遍在8%以上，高出基準貸款利率3個以上百分點，即使這樣，受限于銀行信貸審核要求還難以貸到款。另一方面，晉城市銀行存貸比偏低，有錢放不出去。如目前全市農信社存貸比僅為45%。分析兩方面問題并存的原因，主要為：一是農業產業投資周期長、見效慢、利潤低，面臨市場風險和自然災害雙重風險壓力。近年來受經濟增長放緩影響，全市一些農業企業運行困難，甚至個別像澤州縣原來的明星企業“澤地萃”公司老板因無力償還貸款而跑路。二是農業企業在擔保中缺乏有效的抵質押物，雖然澤州縣開展了兩權抵押貸款試點，還存在諸多需要配套和完善的制約條件，農村產權抵押登記流程不便利、價值評估體系不完善、評估費用偏高、變現困難等問題，產權難以有效抵押。三是農業產業與金融精準對接不夠。主要體現在供需雙方的信息不對稱。一方面農業產業項目缺乏有效宣傳，金融機構在對現有優質項目的投放處于一個相對飽和狀態的情況下，尋找不到更好的項目和渠道。另一方面，近年來黨中央、國務院、銀監會和省委省政府陸續出臺惠農政策，但農業企業和農戶對農村金融服務還不夠了解，對諸如農發行期限長、利率低的政策性資金貸款等優惠金融資源的利用率較低。四是農村信用環境較差。農村有些地方存在嚴重逃賴債現象，不良貸款清收難度比較大，有些貸戶由于利息較多一時又還不起，干脆賴債不還。五是農村金融擔保缺位。目前，晉城市各縣（市）均只有一家以政府注資的政策性擔保公司，資本金共2.4億元，2017年擔保金額2.08億元，在保余額7.96億元，擔保公司普遍擔心代償風險，擔保非常審慎，導致擔保放大倍數明顯不足。

三、建立健全鄉村振興投入保障機制的政策建議

實施鄉村振興戰略是一項長期而艱巨的任務。建立健全鄉村振興投入保障機制要堅持以下原則：一是不僅在投入上優先保障，更要在政策上予以傾斜；二是以發展為第一要務，厚植“三農”發展優勢，破解“三農”發展難題，激發“三農”內生發展動力；三是厘清市場和政府邊界，有效發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；四是堅持城鄉統籌，融合發展，促進城鄉各種要素資源有序流動；五是大膽解放思想，以改革創新精神克服困難，完善機制；六是盡力而為，量力而行，突出重點，循序漸進。遵循上述原則，結合本市實際，建立健全鄉村振興投入保障機制重點要做好以下工作：

（一）堅持多措并舉，建立鄉村振興戰略財政投入穩定增長機制

1.優化支出結構，加大“三農”事業發展投入。市財政要進一步加大對鄉村振興的財政投入，逐步提高市級對縣級專項轉移支付中用于“三農”事業發展的比重。各縣（市、區）財政要切實圍繞鄉村振興戰略在公共財政預算優先安排“三農”發展支出，有效保障“三農”投入穩步增長。

2.多渠道積極籌措財政資金。一是積極爭取上級轉移支付資金。按照目前的財力分配格局，中央和省集中了60%以上的公共財政收入，鄉村振興主要財政資金來源于中央和省轉移支付，各縣（市、區）、各有關職能部門要將爭取上級資金作為增加鄉村振興投入的首要來源來抓，重點圍繞農林水發展、脫貧攻堅、美麗鄉村建設、村集體經濟發展、農村交通、農村教育、文化旅游等重點專項資金，緊盯上級政策變化，及時了解信息，做好項目儲備，積極主動對接，最大限度的爭取上級支持。市政府要適時出臺爭取上級資金激勵機制，充分調動各級各部門爭取上級資金的積極性。此外，中央、省正在推進政府間事權和責任劃分工作，各縣（市、區）和涉農部門要積極與上級部門溝通，爭取主動，切實使市縣承擔鄉村振興的事權及支出責任與財力匹配。二是足額按比例提取支農專項資金。各縣（市、區）財政要按照規定及時足額從國土收益中農業土地開發資金和農田水利建設資金，切實增加農業基礎設施投入。三是盤活農地資源，適當增加集體經濟收入。澤州縣是全省農村經營性建設用地入市試點縣，目前，該縣通過盤活已成交農村建設用地，相關村集體和農戶可在土地使用期限內獲得土地收益。盡管這一方式一定程度減少了縣級政府國土收益，但讓利于村集體和農戶，盤活了存量土地，加快了企業項目落地，可為鄉村振興提供重要的資金來源。

3.積極支持統籌整合使用涉農資金。進一步清理整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付比重。繼續按照相關規定推動貧困縣統籌整合涉農資金實施脫貧攻堅。探索推進“大專項+項目清單”管理方式，在完成約束性任務的情況下，按照“目標、任務、責任、資金”四到縣的原則，允許縣級政府在“大專項”內因地制宜統籌使用。

4.繼續開展擴權強鎮試點。目前，澤州縣巴公鎮是全省唯一的擴權強鎮試點鎮，縣域內企業上繳稅收縣級留成部分，鎮與縣3:7分成，2017年該鎮分成收入1.56億元，可用于事業發展的財力達到5000萬元，建議進一步總結經驗，再選取有較強經濟實力和發展潛力的特色小鎮擴大試點，從財政體制上加強鄉級財力，更好發揮鄉鎮政府在鄉村振興戰略中的職能作用。

（二）堅持內生發展為主，積極支持提升鄉村振興自身發展能力

1.積極支持農村集體產權制度改革。產權制度是市場積極的基石，鄉村振興必須改革農村產權制度。要科學界定農村集體經濟組織成員身份，全面清產核資，明晰所有權關系，建立集體成員邊界清晰、集體產權關系明確的股份合作經濟，賦予農村集體經濟組織市場主體地位，盤活集體資產，創新集體資產運營管護機制。落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系，切實提高村集體經濟發展能力。

2.大力扶持農業一二三產融合發展。統籌現代農業、旅游、文化、美麗鄉村建設等專項資金，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。積極發展多種形式的農家樂，建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色旅游村鎮和鄉村旅游示范村，有序發展新型鄉村旅游休閑產品。實施“互聯網+現代農業”行動，推進現代信息技術應用于農業生產、經營、管理和服務，創建農業產業化示范基地和現代農業示范區，完善配套服務體系，形成農產品集散中心、物流配送中心和展銷中心。扶持發展一縣一業、一村一品，加快推進農產品品牌建設。

（三）堅持改革創新，不斷提高金融服務鄉村振興能力

1.推進金融服務對接的精準度。一方面要積極爭取和合理利用金融政策，暢通適應鄉村基礎環境提升的融資渠道，例如利用人行支農支小再貸款、利用好農發行農村棚改、水里、交通等低息貸款。另一方面要以縣（市）打造具有地域特色的農業產業，積極向金融機構推薦當地優質企業和項目，加強金融機構、企業之間的信息交流。

2.要繼續創新金融產品和服務。鼓勵金融機構大力支持市場前景好、發展潛力大、具備一定規模、對農民增收有較強帶動作用的企業，將服務鏈條與農業產業鏈對應并提升吻合度，針對農業產業鏈中生產、銷售、運輸、擴大規模等各個節點進行有效服務。探索小額貸款利率優惠定價機制和根據農業產業特點提供中長期貸款的辦法。

3.完善擔保或補償體系。著眼于解決融資難問題，進一步加大農業擔保體系建設，按照省農業擔保公司開發的政銀擔模式，在全市各縣成立農業擔保分支機構，由擔保機構、銀行和政府按比例承擔風險責任，完善擔保風險補償辦法，加大財政對信貸風險的補償力度，調動金融機構投放積極性。

4.強化保險保障功能。抓住全省保險支農融資試點資格機遇，用保險資金支持新型農業發展，圍繞晉城市“一縣一業”現代農業發展戰略，大力發展生豬養殖、養羊、蔬菜、蠶桑、中藥材、核桃、水果和小雜糧等特色農業保險，爭取將全市地方特色農業保險納入省級及中央財政支持的農業保險范圍，有效增強農業產業抗風險能力。

5.加強信用工程建設，凈化資本運作環境。以政府為主導，由政府牽頭開展創建“信用鄉鎮、村”活動，建立高質量的信用環境。通過加強宣傳、建立農戶信用評定機制等方式強化農戶的信用意識，規范其信用行為，為金融機構支持“三農”經濟發展服務創造良好寬松的外部環境。對有意逃廢金融債務的則要列入“黑名單”，進行集中統一追討，提高全社會信用意識。