新媒體時代公安網絡輿論引導問題探析

劉桂玲

(河南警察學院警察管理系，河南 鄭州 450046)

自20世紀互聯網進入中國開始，經過多年的發展，如今互聯網已經成為大多數人工作、生活和開展社會交往的重要平臺。對公安機關而言，快速發展的互聯網既為推動公安工作發展帶來了重大機遇，也為歷來備受關注的涉警負面信息管理帶來了巨大挑戰。借助日新月異的新媒體技術，各種信息在網絡上的傳播呈現出速度快、傳播內容豐富、信息量大、跨文化、檢索便捷、多媒體、互動性強等特點，隨之而形成的網絡輿論給公安機關帶來的壓力也前所未有。在各種新興媒體蓬勃發展的新形勢下，如何應對快速發展的網絡輿論，需要各級公安機關主動學習相關知識，積極探索輿論傳播規律，充分利用門戶網站、政務微博、政務微信和政務頭條號等新媒體平臺，加強與專業媒體的合作，努力提升新形勢下輿論引導工作能力。本文將以法制網輿情監測中心披露的2018年3個季度輿情應對能力摘星榜和2018年度政法機關輿情應對經驗榜、警示榜中的38個案例為樣本，梳理各地公安機關在輿情引導工作上存在的問題，并結合當前新媒體發展形勢、已有相關研究及輿論學理論等探索提升輿論引導能力之途徑。

一、新媒體時代的網絡輿論解讀

(一)網絡輿論

輿論是公眾關于某一問題在彼此間信息溝通之后形成的共同意見與看法，它由輿論主體、輿論客體和作為輿論存在形式的意見3個要素構成。輿論有一種巨大的精神力量，能夠對個人、社會群體、社會組織甚至政府的決策、行為產生監督和制約作用。進步的輿論對社會的發展具有引領作用，而消極的輿論則可能給社會穩定帶來極大挑戰。因此，任何一個國家都十分重視對公眾輿論進行控制與引導，讓公眾行為在社會管理主體的引導下健康發展。作為一種復雜的社會現象，輿論的形成需要以一定的媒介為載體。隨著信息傳播技術的發展，輿論也搭上了互聯網飛速發展的快車，在更多情況下以網絡輿論的新面目示人。網絡輿論是指在互聯網上形成的廣大網民關于社會公共問題的一致意見。[1]近年來，隨著移動互聯網的發展，以門戶網站、論壇、微博、微信、客戶端、頭條、抖音等為代表的新媒體已經超越廣播、電視、報紙等傳統媒體的影響，成為新媒體時代極具傳播力和影響力的新興網絡媒體。廣大網民在這些新媒體上接收、生產、發布、傳播信息，展開討論，聚合意見，進而形成對社會發展和政府決策產生巨大影響的網絡輿論。如今，移動互聯網的信息集散和放大功能已經讓網絡輿論站在了輿論的最前沿。

(二)新媒體時代的網絡輿論特點

1．輿論內容(客體)的豐富性

與傳統社會輿論所關注的內容相比，網絡輿論內容異常豐富、復雜。首先，海量的網絡信息為輿論內容的豐富性提供了充分條件。就信息量而言，新興媒體依托互聯網，完全突破了傳統媒體版面、字數、頻道資源和播出時間時長的限制，可以無限量、不限時、不囿于特定空間地提供豐富信息，以滿足公眾對相關事件的關注。其次，新媒體時代信息源的多元化也為網絡輿論內容的豐富性提供了便利條件。2019年8月30日，中國互聯網信息中心在京發布了第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，報告顯示，我國互聯網普及率超過6成，入網門檻進一步降低。截至2019年6月，我國網民規模已達8.54億人，互聯網的普及率達61.2%。[2]如此龐大的網民規模，以及其在地域、行業分布上的廣泛性，使得網絡輿論信息的源頭可能來自任何一個組織和個人。再加上網民在年齡層次、教育水平、收入水平、社會地位等方面均存在著較大差異，導致網絡輿論的議題也極為寬泛。再次，新媒體時代網絡傳播中“把關人”權力的弱化一定程度上促成了網絡輿論內容的豐富。[3]傳統媒體時代，傳播者對包括篩選、過濾、加工、制作以及傳播等在內的全部信息傳播流程擁有極大的控制權，因此“把關人”非常容易實現對輿論內容和傳播方向的把控。而對于新媒體時代的網絡信息傳播，傳播者并不是固定的，因為任何一個網民既可能是信息傳播的接收者，也可能是信息傳播的發布者。因此，可以說飛速發展的新媒體技術極大地削弱了傳統時代的“把關人”權力，越來越多的網民開始主動尋求和發現信息，利用各種移動終端積極表達個人經歷與見解，這些都為網絡輿論注入了更加豐富的內容。

2．輿論意見的多元性

網絡的虛擬、交互、便捷等特點造就了網絡輿論環境的自由開放，雙向傳播的信息交流方式大大提高了公眾參與意見表達的主體地位和積極性。相對于傳統媒體，新媒體時代被認為是一個個性能得到充分尊重和張揚的時代，人們不會較多地承受“從眾心理”的壓力。如果公眾個體的意見在某個新媒體社區里得不到響應,他還可以轉向其他網絡社區。由此可以看出，新媒體時代公眾不再是消極地采取從眾措施,而是以更加積極的態度在新媒體網絡社區中去尋找意見同盟者。網絡主體的虛擬化和全球性讓輿論意見更加多元。

3．輿論生成的去中心化和多中心化

新媒體技術的快速發展造就了“無權力中心”、“去中心化”的信息傳播格局，任何普通公眾只要利用智能終端就可以加入論壇、貼吧、BBS、QQ群、微博社區、微信圈子、抖音平臺等網絡社區接收信息和編輯發布信息，獲取自身所需要的服務、傳遞自身所持有的不同意見。新媒體時代網絡傳播的低門檻和便捷性極大地釋放了公眾的表達欲望，讓普通網民擁有了更多成為意見領袖的機會。在新媒體的舞臺上，只要資訊擁有足夠多的分享價值，哪怕是一個默默無聞的小人物發布的也可以在極短時間內讓廣大網民知曉和分享，進而成為輿論生成的話語“中心”。

4．輿論生成的迅速性

相對于傳統大眾傳媒信息傳播以“天”或者“小時”為單位的計量速度，新媒體時代的網絡輿論生成速度提升大大超出了人們的想象。盡管新媒體時代的網絡輿論在大多數情況下好像表現得各自為政、互不相干，可一旦有危機事件發生，網絡社區的每條言論都可能引發公眾的大量關注而形成輿論。我們經常看到天涯論壇、新浪微博的話題熱搜榜、騰訊的微信朋友圈在短時間內對一些帖子進行一傳十、十傳百、百傳萬的傳播，各種新媒體幾何級數暴增的傳播速度極易引發強大的社會輿論，這種傳播效力是傳統媒體無法企及的。

(三)新媒體時代公安機關加強網絡輿論引導的重要意義

1.提升公安機關公信力的需要

縱觀2018年法制網輿情監測中心披露的涉警網絡負面輿情案例，我們不難發現：網絡輿論在發揮監督功能的過程中，反映出網民對公權力的信任存在一定程度的缺失，涉及公安機關的網絡輿論中蘊含著部分網民對警察不信任的負面情緒。現實社會生活中，當弱勢群體因缺乏相應保障而遭遇不公正待遇，個人權利得不到有效維護，又無法與握有公權力的公安部門充分對話時，就可能尋求以論壇、微博、頭條等新媒體方式曝光自己的遭遇，以求得廣大網民的支持，期待對公安機關形成輿論壓力，使問題得以解決。因此，公安機關必須重視對網絡輿論的監控與引導，維護群眾利益，及時化解矛盾，盡力降低負面輿情對公安公信力的損害。

2.充分發揮網絡輿論對社會治安治理建設性作用的需要

網絡輿論是網民關于某一問題所形成的共同意見與看法，其本身就是對現實社會的反映。網絡輿論既有積極的，也有消極的。輿論學的知識告訴我們，積極、進步、正確的網絡輿論能夠引導網民遵守法律法規，順應社會發展；消極、落后、錯誤的網絡輿論則可能混淆網民認知，誤導網民做出錯誤行為。因此，公安機關需要加強對網絡輿論的研究和考察，及時發現網民對社會治安工作中熱點、焦點問題的看法和態度，大力傳播正確的輿論觀點，糾正錯誤認知，充分發揮網絡輿論對社會治安治理的建設性、積極性作用。

二、新媒體時代公安機關網絡輿論引導面臨的挑戰

(一)部分基層公安機關對新媒體在輿論引導方面的重要性認識不足

在傳統媒體以絕對優勢掌握著大量新聞信息資源的時代，傳統媒體在眼球吸引、新聞事件構造、對話交流、輿論引導、共識建立方面發揮著極其重要的作用，引導甚至掌控著公眾對世界“大事”的認識、分析與判斷。然而，隨著網絡媒體的發展，各種各樣的信息通過互聯網新興媒體鋪天蓋地地進入公眾的視野，對傳統媒體的議程設置能力和輿論引導能力發起了巨大挑戰。據第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2019年6月，在8.54億網民中手機用戶規模已經達到了8.47億。我國網絡新聞用戶規模達6.86億，網民使用網絡新聞的比例為80.3%。其中，手機網絡新聞用戶規模達6.60億，占手機網民的78.0%。[4]這意味著移動互聯網已經成為獲取新聞信息、了解世界的主要渠道。移動互聯網上的門戶網站、論壇、微博、微信、客戶端、頭條號、抖音號等各種新媒體在影響人們了解世界、接收信息、參與活動、發表意見、形成共識等方面發揮著越來越大的影響力。根據近幾年網絡上所爆發的涉及公安機關負面輿情應對的情況，不難看出還存在著部分單位不了解新媒體是什么、新媒體能幫助我們做什么等現象；在輿情發生時如何利用新媒體了解網民訴求、傳播輿情事實真相、引導網民運用法治思維參與社會治理等方面還存在不少問題。自2019年4月18日發布《政府網站與政務新媒體檢查指標》和《政府網站與政務新媒體監管工作年度考核指標》以后，國務院辦公廳每半年將對全國政府網站及政務新媒體運行情況進行抽查。自此，部分地方陸續關停了不少政務新媒體賬號，公開資料顯示有些地方的關停比例高達80%。[5]有些地方關停了一些縣級公安機關的新媒體賬號，這其中不乏一些內容更新及時、網絡影響較大、積累了較大數量粉絲的賬號。按照上述兩個文件要求，國務院辦公廳將在每半年對全國政府網站及政務新媒體運行情況進行抽查的基礎上，每年度對有關監管工作進行考核，抽查和考核結果將予以公開通報。或許面對半年考核和年終綜合考核常態化的壓力，還會有一些基層政務新媒體賬號關停。如此一來，如何利用便捷的新媒體平臺與技術聽民聲、知民意、匯民智、解民憂，打通為民服務、與民溝通的“最后一公里”呢？尤其是當輿情事件發生時，此舉一定程度上不利于及時、準確、全面獲取社會信息。

(二)公安機關新媒體的運用能力尚不能滿足網絡輿論引導的現實需求

在新媒體時代，各種媒體間的競爭比以往更加激烈。誰搶占了信息發布的先機，誰就比較容易贏得話語權，進而占領輿論的制高點。新媒體傳播速度快、覆蓋面廣是眾所周知的，今天的輿論引導已從傳統媒體以宣傳為主要方式的單向信息流動，變成了新媒體新聞發布、網絡平臺平等互動等多渠道的雙向信息傳播。面對洶涌而來的社會信息，公安機關如果缺乏對新媒體功能、定位、運用和影響力的基本了解，不主動拓展網上新媒體陣地，擁有各類新媒體陣地卻不能做到及時回應，網絡輿情往往就會背離引導者的愿望。在筆者搜集的法制網輿情監測中心2018年政法機關輿情應對摘星榜和警示榜中匯總的38起有較大影響的輿情事件中，涉及公安機關的負面輿情有12起，占比為31%。在6起進入警示榜單的輿情事件中，涉及公安機關的有3起，占警示榜輿情事件數的50%。其中，因為運用新媒體公開警務信息，回應網民關切與質疑方式不當或能力不足的就有8起，占負面輿情的比例高達75%。由此可以看出，在新媒體時代，雖然不少公安機關在新媒體的運用上取得了相當的成績，積累了不少經驗，但仍然存在著部分基層公安政務新媒體在網絡輿情事件發生時，依然不知所措，或者采取“鴕鳥效應”的方式應對。

與傳統的掃描算法相比，本次實驗加了一個判定條件來確定字符左右邊界，具體算法如下（其中src[]為經過去邊框處理后的車牌）：

(三)部分公安機關相對落后的公關素養無法應對新時代輿論引導工作健康發展的要求

從網絡輿情應對的現實實踐中，我們依然可以看到，面對網民對有關案(事)件的種種輿論，還有相當部分公安機關領導及相關部門工作人員選擇沉默，既不評論，也不引導，而是任其發展。 在基層依然有不少人持有“引導輿論是宣傳部門的工作”的觀點。對新媒體時代的“全員公關”理念在組織發展中的重要性認識不到位，缺乏引導組織成員加強公關理論與輿論引導學習的自覺性，“不敢說、不愿說”的現象還在發生；面對社會熱點問題不能正確解答，不知如何解答；在各類媒體尤其是新媒體對涉警負面網絡輿情傳播時，由于媒體公關技能不足，只能任由輿情發展。中國互聯網絡信息中心(CNNIC)于2019年8月30日發布的第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，10-39 歲群體占整體網民的65.1%，其中10-19歲年齡段的網民占比為16.9%， 20-29歲年齡段的網民占比高達24.6%，30-39歲年齡段占比為23.7%。在網民的學歷結構中，小學學歷層次占比為18.0%，初中學歷占比為38.1%，由此可以推算出初中及以下學歷層次的網民占到了全體網民的56.1%。[6]警察公共關系相關理論告訴我們，這類公眾更容易受到他人觀點的影響。如果主流的價值觀和認識不能有效影響他們，不能給他們提供正面、主流、積極的引導力量，這類群體中的一部分就極有可能在網上被謠言利用，被不正確的意識形態所蒙蔽，進而造謠、傳謠，在網絡上制造更多輿情，影響社會穩定。

三、新媒體時代公安機關網絡輿論引導的原則和能力提升路徑

面對新媒體對于公安機關網絡輿論引導能力的挑戰及其引發的新問題，公安機關應當在深入了解新媒體時代網絡輿情特點的基礎上，更新網絡輿情應對的理念和措施，構筑有效、與時俱進的提升網絡輿論引導能力的路徑。

(一)新媒體時代公安機關加強網絡輿論引導工作的原則

1. 第一時間原則

2019年1月25日，習近平總書記在中央政治局第十二次集體學習活動時強調，建設全媒體是當前社會一個非常緊迫的課題。全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體的出現導致輿論生態、媒體格局、傳播方式發生了深刻變化，因此黨和政府的輿論引導工作必須順應形勢發展，及時改革創新。面對借助新興媒體的傳播優勢，輿論能在極短時間內傳遍整個網絡的新形勢，公安機關應該在網絡輿論即將快速發酵或沒有發酵之際，及時利用此時參與互動公眾人數少，謠言量少，多數公眾尚未關注到此事件的情況下，迅速進行引導，消除公眾疑慮。當涉警危機發生時，公安機關要第一時間介入，善于運用各種新媒體第一時間發布權威消息，并引入第三方專家、學者聲音，發動新媒體集群的力量大量轉發相應權威信息和專家解讀信息，為公安機關贏得網絡輿論引導的主動權搶占最佳時機。

2.實事求是原則

俗話說“謠言止于真相”，真相和事實是公安機關做好新媒體時代輿論引導工作的最有力武器。面對網上輿論涉及警方的負面輿情，公安機關要按照危機公共關系理論所要求的，認真、公正、客觀、全面地調查事實真相，面對問題不遮擋、不掩蓋，及時通過各種傳媒和新媒體方式，把真相公之于眾，并根據相關科學方法做好善后處理。有則改之，無則加勉，用實際行動贏得公眾的理解和支持。

3.系統運行原則

面對網絡輿論引發的涉警輿情，公安機關如果處置不當就可能演化為一種警察公共關系危機，因此我們在處理涉警輿情時，一定要在相關部門的協作下系統運行，不可顧此失彼。業務部門線下處置解決實際問題，輿情引導部門線上處置輿情，只有各部門通力協作，以系統的方法主動去應對才能讓公安機關透過網絡輿論的表象看到涉警輿情的本質，創造性地解決問題，化危為機。

4.因勢利導原則

新媒體時代的網絡輿情生成速度極快，對于涉警負面輿情，公安機關需要以最大的努力充分動員內外部所有可以利用的資源，通過各種媒體進行滾動式宣傳，努力讓公安機關成為輿情信息傳播的權威中心，突破原有的不利傳播格局，讓公安機關的聲音更響亮。因勢利導，運用多種新媒體平臺，把公安機關的聲音傳導給公眾，并為公眾所心甘情愿地接受，才能化解網絡輿論引發的公安機關形象危機。

(二)新媒體時代提升公安機關網絡輿論引導能力的具體路徑

1.更新網絡輿論引導理念，強化新媒體在網絡輿論引導工作中重要性的認識

早在2013年11月9日，習近平總書記在中國共產黨第十八屆三中全會第一次會議上的講話中就對輿論引導工作提出了“要積極推進理念創新、手段創新、基層工作創新”的具體要求。2016年2月19日，習近平總書記主持召開了黨的新聞輿論工作座談會，在發表重要講話時又一次指出，“要適應形勢發展，黨的新聞輿論工作必須創新理念、內容、體裁、形式、方法、手段、業態、體制、機制，增強針對性和實效性，主動借助新媒體傳播優勢，加快構建輿論引導新格局。”2019年1月25日，第十九屆中央政治局第十二次集體學習在人民日報社舉行，以習近平同志為核心的黨中央洞悉國內外形勢，提出“各級領導干部要增強同媒體打交道的能力，不斷提高治國理政能力和水平”。這些指示和要求已經為公安機關的輿論引導工作明確了指導思想，指明了發展方向。信息傳播技術的快速發展為新媒體帶來了即時互動、海量信息、關系化、分眾化、融合性等新特性[7]，但部分公安機關尤其是基層公安機關受制于各種主客觀條件，對各種新媒體新特點的認識仍然落后于新媒體發展實際，對于新媒體環境下的網絡輿論傳播現象與傳播規律還需要做深入研究。筆者認為，在為基層減負，關停、優化組合基層公安政務新媒體問題上，不應搞唯粉絲量、閱讀量、流量等指標“一刀切”的方式。對于一些運營效果有待提升，但是老百姓和各類市場主體確實需要的基層公安政務新媒體，還是要保留下來，政府監管部門要努力幫助、督促賬號主體單位盡快從人力、物力、財力、政策等方面給予扶持，走好網上群眾路線。各級公安機關的領導更要深刻認識到基層公安政務新媒體在推動警務信息公開、服務群眾和引導輿論方面發揮的積極作用，認真研究新形勢下如何更好地引導基層公安機關建好、用好、管好各類政務新媒體。只有順應形勢發展，及時更新新媒體時代的網絡輿論引導理念，積極研究網絡輿論傳播規律，學習總結網絡輿論引導技巧，努力提升新媒體運行能力，面對問題不回避、不遮掩、不退縮、坦誠面對、第一時間積極回應輿論關注問題，并改進工作，才能帶領廣大民警調動一切可以利用的資源構建立體式的公安機關輿論引導新格局。

2.加強對有效運用新媒體能力的培養，提升公安機關隊伍建設和網絡輿論引導水平

新媒體時代，門戶網站、論壇、微博、微信、頭條號等新興媒體在全社會大面積普及，各級公安機關也需要利用公安門戶網站、公安政務微博、公安政務微信公眾號、公安政務頭條號等多種渠道便捷、高效地傳遞警方聲音，及時做好涉警輿情管控和引導，充分發揮公安機關在社會治安治理中的主導作用。為了更好地服務人民群眾，提升警民溝通效率，尤其是當前涉及公安業務領域的網絡輿情事件不斷發生時，既需要各級公安機關高度重視民警的新媒體有效運用能力的教育培訓，更需要各級領導重視本單位在運用新媒體開展輿論引導方面加強議程設置、語言選擇、引導互動、新媒體賬號聯動、民間智力借鑒等方面的能力提升。此外，公安機關還需要在組織內部培養一支政治強、業務精、作風正的各種媒體、各種層次輿論引導隊伍，書寫警營贊歌，在關鍵時刻能及時正確地發出警方聲音，傳遞社會正能量，弘揚社會主義核心價值觀。

3.多措并舉提升基層公安民警公共關系素養和能力，為公安機關網絡輿論引導工作健康發展打下堅實基礎

首先，提升民警的基本公共關系素養。輿論引導(尤其是網絡輿論引導)工作開展過程中，為了塑造自身良好形象，全面有序推進各項公安工作，公安機關需要加強對民警的公共關系素養提升，引導他們學會運用互聯網輿情監測手段對各種網絡社區進行不間斷監控，收集各種涉警敏感信息，進而從信息的變化中監測公安機關輿情環境的發展，從中監測對警務工作不利和有利的輿情因素，及時運用相關公共關系理論指導改進相關工作，并積極利用各種傳統媒體和新媒體渠道做出及時有效應對。其次，提升民警的媒體公共關系能力。網絡輿論引導既需要公安機關提升自身媒體素養，借助自有新媒體傳播渠道，擴大移動終端的覆蓋面，發揮自身優勢和專業優勢，也需要公安機關提高同主流媒體、專業媒體打交道的能力，與它們保持密切聯系，自覺接受主流媒體和專業媒體的監督。[8]在新媒體融合背景下，以新華社、人民日報、中央廣播電視總臺為代表的主流媒體各自都建立起了報(臺)、網、微博、微信公眾號、頭條號、客戶端等多位一體的全媒體傳播體系，讓黨和政府的聲音在最廣泛的群眾中傳得更廣、更遠。在此形勢下，公安機關必須積極主動地與主流、專業媒體合作，利用它們在輿論引導方面的平臺與人才優勢，發揮主流媒體的更大影響力，以便全方位提升公安機關的輿論引導水平。