完善我國治安管理處罰體系的思考

王景平

(北京市公安局朝陽分局，北京 100021)

完善對治安違法行為的懲治法律是深化改革的重要組成部分，是建設法治中國對公安法治工作提出的新要求。(1)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律”。相較于英美法系“重程序，輕實體”的處罰體系，我國更加偏好于“輕程序，重實體”的處罰體系。本文無意探討孰優孰劣，“懲罰體系是一國法制的重要組成部分，其構建和完善應從基本政治制度、社會發展狀況和現實治理需要進行綜合考量”[1]。隨著人們權利意識的不斷增強，我國社會整體法治水平的進一步提高，懲罰體系中的程序價值將會進一步顯現。在我國當前社會治理結構和處罰體系中，公安機關的治安管理工作及治安管理處罰體系占據重要地位，對人們的權利影響較為廣泛，不應成為建設法治中國的短板。需要指出的是，公安機關的治安管理工作一直是保障社會穩定的關鍵環節，當前的治安管理處罰體系有利于對各種治安違法行為進行快速打擊，有利于使被擾亂的社會秩序迅速恢復安定。治安管理處罰體系中出現的一些問題，是隨著社會發展和法治進步而逐漸顯露的。如何實現治安管理處罰體系與我國法治發展水平、社會治理目標之間的和諧統一，應是實務部門和理論研究界關注的重點。

一、治安管理處罰體系在我國處罰體系中的定位

處罰體系是一國法律體系的重要組成部分，出于維護統治秩序的需要，每個國家都構建了不同的處罰體系。我國的處罰體系由刑事處罰體系和行政處罰體系共同構成。兩個處罰體系從法律依據、實施主體、程序設置等方面均存在較大區別。前者是以刑事法律的應用為主線，以追究被告人刑事責任為最終體現，由公、檢、法、司等共同參與的刑事處罰體系；另一個以行政法律法規的應用為主線，以追究行為人行政責任為最終體現，主要由各類行政主體參與的行政處罰體系。鑒于治安管理處罰在社會管理中發揮的重要作用及其與刑事處罰體系的緊密聯系，本文將公安機關主導下的治安管理處罰體系作為獨立的研究對象。

我國實行的是行政處罰與刑事處罰并行的二元處罰體系[2]，如何協調二者的關系，是研究我國懲罰體系的基礎性問題，是建設社會主義法治國家進程中必須要解決的問題。我國治安管理處罰主要由公安機關依據《治安管理處罰法》作出，是行政處罰的一部分。一般認為，我國治安管理處罰權是行政權的研究范圍，并不為司法權的概念所接納。但無論是從權力的形態、權利的構建還是對公民權的影響來看，治安管理處罰更應該主動向司法權靠攏一些，尤其是在權力的規制方面。行政拘留是治安管理處罰的典型代表，其折射出的警察權與公民權的此消彼長關系[3]，尤其受到學術領域的關注。

我國的《治安管理處罰法》有小刑法之稱，因其立法體例在很大程度上與我國刑法的立法體例相似。刑法中多有關于情節輕重的描述，情節較重則適用刑法的規定，構成犯罪，行為人面臨刑事處罰；情節輕微，則不構成犯罪，行為人承擔民事責任或面臨治安管理處罰。因其立法體例上的相關性，在實際應用上，二者又體現出此消彼長的關系。研究我國的治安管理處罰體系，需要對我國的處罰體系尤其是治安管理處罰體系與刑事處罰體系的關系有整體的了解，目前理論界對二者關系的研究，既有涉及犯罪化的討論，也有關于刑罰與行政處罰的適用比例及行、刑銜接等問題的論述，本文對此不再贅述，只是從與本文立意較為緊密的以下三個方面予以闡述：

一是相互關聯方面。治安管理處罰體系與刑事處罰體系的關聯性，在學術領域體現為眾多關于行、刑銜接問題的研究成果，在實踐中也不可避免地涉及行政違法向刑事犯罪的轉變、從行政執法演變出的相關犯罪等。以侵財類案件為例，隨著涉案物品價格鑒定結果的出現，案件的性質就可能從一般治安案件轉變為刑事案件；從我國現行《治安管理處罰法》和《刑法》的規定來看，前者相關條文的設置也在很大程度上呼應后者，正如有學者指出，二者可能僅僅是存在“量”的區別[4]，當然這里的“量”需要抽象化的理解。

二是功能定位方面。除了“量”上的聯系之外，筆者認為，治安管理處罰體系與刑事處罰體系的差別主要體現在功能定位方面。在公安一線辦案過程中，尤其是在處理一些并不嚴重的治安案件過程中，被處罰人關注得最多的一個問題是其有無前科。前科，類似于貼在刑事犯罪人員身上的標簽，是國家在刑事處罰體系外，對曾犯罪人員的社會屬性的排斥。治安案件的被處罰人與刑事案件的犯罪人，之所以會面對不同的社會評價，最根本的原因在于，行政處罰與刑事處罰的功能定位不同。行政處罰面向一些社會危害性較低的行為，通過施以一定的懲罰措施，重點在于實現“教育”的目的。正源于教育功能的定位，行政處罰一般不會給被處罰人帶來額外的后顧之憂；與行政處罰不同的是，刑事處罰的定位重在“報復”，在刑法的制定者看來，簡單的教育已經不能彌補犯罪人對社會造成的危害，而是通過“報復”式的刑罰，給犯罪人帶來精神和肉體上的痛苦甚至是毀滅，并且將其帶來的不利后果延續至刑罰執行完畢以后。

三是程序應用方面。在前期案件查辦、證據固定方面，治安管理處罰案件與刑事案件并無大異。治安案件偵查結束，將卷宗交由公安機關法制部門裁決；刑事案件偵查終結，則需經由同級檢察院決定逮捕、起訴等程序。治安案件經由公安機關法制部門裁決后，隨即執行；刑事案件則需由檢察院向人民法院提起訴訟，由法院決定案中被告人是否犯罪、犯何種罪、受何種刑罰。治安案件的被處罰人對裁決不服的，可以提起復議或訴訟；刑事案件的被告人對判決不服的，可以提出上訴。與刑事案件辦理中，公、檢、法各機關互相監督的良性機制相比，治安案件的辦理則基本在公安機關自查、自決的機制下完成。程序的設置當然要考慮的是社會治理與司法成本的和諧統一，隨著我國法治化的進一步加深，公民的權利意識愈發強烈，治安管理處罰的程序設置勢必要作出相應的調整。

二、我國治安管理處罰體系存在的問題

當前，基層公安工作遇到的挑戰越來越多，國家治理體系和治理能力現代化的總目標也給公安法治工作提出了更高的要求。國家不再滿足于粗放型的治理模式，人們也不再僅僅滿足于安定的社會環境，而對自身權利投注了更多的關注。面對新形勢新期待新要求，我國治安管理處罰體系日益與我國的法治水平及社會治理需要不相適應。我國治安管理處罰體系存在的問題主要可以歸納為以下幾點：

(一)行政拘留應用廣泛，但缺乏全面有效的監督

公安機關在行政拘留應用上的自由裁量權較為廣泛，存在被濫用的風險。行政拘留雖不比刑事拘留嚴厲，但作為一種程序簡便的自由罰，不管從質還是從量上，都不可不說是影響深遠。行政拘留雖不會給被處罰人帶來“前科記錄”，卻可以在入職就業、社會評價等方面帶來深遠影響(2)行政拘留給被處罰人帶來的是“違法記錄”，這種記錄會伴隨其身份，帶來比一般人更多的關注。。治安案件的辦理與刑事案件不同，其完全在公安機關的掌控之中，一般不存在外部監督問題。雖在事后設置有行政復議、行政訴訟等補救措施，但事后的監督遠不及從源頭上進行制度的制約更為有效。

(二)行政拘留審查較松，應用較粗放

公安機關對治安案件的審查不嚴、應用粗放可以從兩個方面來加以分析：一方面是行政拘留的實施機制。作為行政行為的一部分，行政機關在作出對行政相對人不利的行政行為時，應遵循比例原則，在達到行政目的的同時，適用對行政相對人傷害最小的手段。而實踐中，公安機關為了達到社會治理的最快效果，往往忽略了這一點。長此以往不僅造成了公共資源的浪費，達不到社會治理的效果，反而使得行政拘留失去了原有的威懾力。另一方面是行政拘留的裁決機制。當前裁決行政拘留的權力掌握在各縣級公安機關的法制部門，面對沉重的工作負擔，對于基層派出所提交的案卷，公安法制部門往往難以從實質上對每一起案件進行全面嚴格把關。

(三)警告、罰款等行政處罰措施應用較少

警告、罰款、行政拘留基本涵蓋了公安機關行政處罰應用上的絕大部分。警告一般可以分為口頭警告和書面警告；罰款或在特定情形下當場繳納，或要求被處罰人主動繳納?！吨伟补芾硖幜P法》第23條有這樣的表述，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款” ?？梢?，對于擾亂公共場所秩序這一違法行為，公安機關對違法行為人采取的處罰措施，可以是警告，可以是罰款，可以是拘留，亦可以是拘留加罰款?！吨伟补芾硖幜P法》中有諸多關于警告、罰款、行政拘留裁量適用的表述，現實情況是，行政拘留的應用遠遠高于警告、罰款。面對繁重的工作任務，通過對比“成本與效益”，寬泛自由的行政拘留往往更受基層辦案機關的歡迎。

三、完善我國治安管理處罰體系的建議

我國公安行政處罰體系，尤其是掌握在公安機關手中的行政拘留權，受到越來越多的爭議。一方面，各地公安機關均在不遺余力地推進執法規范化建設，冀希通過自身的建設，讓權力的行使更加符合法治化的要求；另一方面，整個社會的法治意識逐年提高，當前公安機關權力的行使受到越來越多的監督。針對我國治安管理處罰體系，有幾點需要認真思考：其一，如何從橫向及縱向去落實和體現比例原則在治安案件辦理中的應用？其二，如何將實質審查原則貫徹到公安機關對治安案件的立案標準中？其三，如何讓群眾看到裁判的過程以及裁判的必要性？其四，如何對治安管理處罰的自由裁量加以制度的規制？以上問題的解決也應是國家治理體系和治理能力現代化的基本要求。當前正值深入推進依法治國，建設社會主義法治國家的關鍵時刻，為我國治安管理處罰體系探討一個更加合理的架構，顯得恰逢其時。

(一)完善行政拘留之外行政處罰的執行機制

公安機關在執行治安管理處罰中存在的問題，一方面源自治安管理處罰程序的缺陷；另一方面也是由于公安機關在對治安進行管理的過程中，過分地依賴行政拘留，而使其他行政處罰種類處于一種發育不良的狀態。當前治安管理處罰發育不良的狀態主要集中在警告和罰款方面。

首先，應該將警告嚴肅化。將警告嚴肅化并非是要提高警告的嚴重程度，而是要嚴肅對待警告之后違法行為人的繼續違法行為，不能讓警告權形同虛設。在這一點上，多數公安機關在治安管理過程中做得并不好，導致警告的教育和處罰作用弱化。其次，要切實加大和落實罰款的執行機制。罰款處罰在面對一些輕微的違法行為時具有特殊的威懾力，有時甚至會比行政拘留獲得更好的執法效果，但由于擔心罰款執行不規范以及以往罰款處罰在具體執行上的窘境，罰款處罰在治安管理過程中適用得并不多。

近年來，得益于互聯網的快速發展以及征信體系建設，罰款處罰迎來了良性運作的好時機?；ヂ摼W尤其是自媒體的發展，為及時發現違法行為和固定違法證據提供了巨大便利，而移動支付的發展也為被處罰人繳納罰款提供了更為便捷的途徑。隨著征信體系的進一步完善，將拒不執行行政處罰納入其中，從衣食住行各方面督促被處罰人執行罰款處罰，將極大地提高治安罰款的執行效率。因此，應積極普及罰款移動支付的執行機制，完善征信體系建設，只有從立法和執法上為公安機關解決治安管理上的后顧之憂，才能實現治安管理處罰各種類之間的科學運用，將比例原則真正落實到警察治安管理中。

(二)在治安管理處罰中實現“看得見的正義”(3)源于法律格言“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式實現”(Justice must not only be done,but must be seen to be done)。陳瑞華.看得見的正義[M].北京：北京大學出版社,2015.9.

當前公安機關的執法水平經常受到質疑，執法權威屢受挑戰。一方面源于群眾權利意識的提高，另一方面也說明公安機關的執法水平確實有待提高?！捌胀ㄈ罕娺M行的價值評價主要是通過觀察法律實施的過程來進行的”[5]，群眾有著樸實的公平正義觀念，當案件的處理與這一觀念相悖時，便不免有質疑的聲音，尤其是網絡高度發達的今天。這種質疑可能是因為裁判結果確有偏頗，但更多的是人們看不到裁判的過程，認識不到裁判的邏輯。“看得見的正義”該如何實現呢？這個問題經常被放到實體正義與程序正義的討論中，好像更多的是程序法的研究熱點。筆者認為，在治安管理處罰中，由于公安機關既是執法者、裁判者，又身為監督者，因此，兼具“實體與程序”特征的治安管理處罰體系更加呼喚一種“看得見的正義”。

那么究竟如何去實現“看得見的正義”呢？對于公安行政處罰體系的討論，幾乎全部集中于行政拘留。關于公安機關行政拘留的權力，學術界主要存在兩種觀點：一種觀點認為人身自由權是重要的憲法權利，應該將行政拘留的權力從我國公安機關的權力清單中剝離出來，納入刑事處罰體系，全面實現行政拘留司法化[6]；另一種觀點認為也可以通過加強公安機關內部的自我監督實現行政拘留權的規范行使。在筆者看來，以上兩種觀點都存在缺憾。第一種觀點過于理想化，我國當前行政處罰的雛形，最早形成于清末立憲時期，后又通過學習蘇聯立法模式最終成型，一直應用至今?，F在存在的種種問題，還不至于將現有模式全盤否定。而且從改革的可行性來看，完全的行政拘留司法化不僅不為我國社會治安狀況所允許，也會給現有的司法體系帶來無法承受之殤。第二種觀點則認識到了前者的缺陷，但僅僅通過加強公安機關自身的監督，真的可以使行政拘留權的行使比現在更加規范嗎？這一點前文已有論述，通過左手監督右手，一定不會是好的監督模式。

在當前語境下，在治安管理處罰體系中實現“看得見的正義”，雖然主要指向行政拘留，但又不限于行政拘留。行政拘留的確是治安管理處罰體系中影響最大、爭議最多的一個種類，不管是從其在學術界受關注度看，還是就其處罰力度本身而言?？梢詫⑿姓辛糇鳛檠芯恐伟补芾硖幜P體系的典型，通過制度的設計完善行政拘留的應用體系，推動整個治安管理處罰體系的法治化進程。

筆者不同意將治安管理處罰全盤司法化，也不同意將行政拘留全面司法化，而主張通過一種準司法化的模式實現行政拘留及其他治安管理處罰的規范化。不同于由公、檢、法形成的司法體系，本文在這里要探討的是一種申請制的行政拘留“合議制”裁判。既然是申請制，意味著并非所有的行政拘留都要經“合議制”裁判作出；“合議制”是指類似于法院合議庭的設置，由三人組成一個裁判組，對相關治安案件進行審理，并作出裁判。具體而言，申請制的行政拘留“合議制”裁判(以下皆稱“該裁判模式”)，主要涉及以下三個問題：

1．裁判者是誰。該裁判模式并不會破壞當前的公安行政處罰體系，最初的行政拘留依然由縣級公安機關的法制部門作出，只是設置了一個與公安法制部門并行的第三方裁判組織，那么該裁判組織由哪些人構成將是需要面對的第一個問題。筆者認為可以有兩種選擇：第一種是可以在公安機關設立新的裁判機構，第二種是由同級人民法院在公安機關法制部門所在地設立專門用于裁判行政拘留的派出機關。前者的優點在于業務相對熟練，缺點在于不能形成獨立第三方對公安機關行政拘留權的監督；后者的益處在于裁判的獨立性較有保障，弊端可能在于人民法院的裁判壓力以及與公安機關的接洽上。筆者傾向于第二種。

2．該裁判模式如何啟動，也即誰可作為申請人。該裁判模式的啟動可以分為公安機關主動申請、違法嫌疑人及家屬申請。對于公安機關主動申請，不免會引起疑問，該裁判模式既然旨在限制公安機關的行政拘留權，那么被限權者怎么會去追求這種權力的限制呢？權力是把雙刃劍，當前某些治安案件的辦理給公安機關帶來負面影響的同時，也給辦案機關帶來不小的工作壓力。同時，在當前的社會環境下，辦案機關或部門在辦理治安案件時往往受到各種或程序或人為的干擾，在面對一些較為棘手的案件時，與辦案機關或部門作出裁判相比，將裁判權交給一個相對獨立的第三方組織反而更加便于實現法律效果和社會效果的統一。另外，該裁判模式的申請人主體不可避免地還包括違法嫌疑人。違法嫌疑人作為在相應治安案件中的被處罰對象，當其認為可能會面對不公平的裁判時，就可以選擇向第三方裁判組織提出申請。如自認為在打架斗毆類案件中處于防衛方的當事人就可以通過該裁判模式主張自己的權利。同時，當違法嫌疑人失去自由或者其他不便的情況下，也可以由其親屬提出。

3.該裁判模式的受理范圍。雖名為申請制的行政拘留“合議制”裁判，但并非所有涉及行政拘留的行政案件，一經申請皆可以成為該裁判模式的審理對象。那么哪些案件可以呢？考慮到治安案件的紛繁復雜性，不宜通過列舉的方式去確定可以受理的案件范圍，或者可以通過排除的方法確定范圍，或者可以通過價值的分析來確定方向。對于排除法，筆者認為首先應予排除的是以下兩類：一是公安機關對案件的處理符合當事雙方或多方的預期，當事各方均不提出申請的；二是事實清楚，證據確實充分的。行政拘留“合議制”裁判的價值，主要體現在以下幾個方面：一是現階段行政拘留權并不宜從公安機關剔除，但又存在限制行政拘留權的迫切需求，申請下的行政拘留“合議制”裁判不僅不會打破現在的制度體系，而且可以限制公安機關手中的行政拘留權；二是由于治安管理相對于刑事犯罪的查處，在復雜程度上有時甚至有過之而無不及，當公安機關面對一些存在或違法或犯罪的行為時，“合議制”裁判將為辦案機關提供一種理性公正的平臺，而不是求教于“上級領導”；三是公安行政處罰體系不像刑罰有相對完善的法學理論作為應用的基礎，當法律條文的生硬適用并不能帶來公平合理的裁判時，就需要這樣一個獨立的平臺去兼顧情理，并將法律的精神貫徹其中；四是行政拘留的“合議制”裁判可以為警察法治現代化注入一針強心劑，加速警察法治的現代化進程。

(三)推進公安實踐領域法治研究，增加典型案例指導

公安領域的法治研究一直是我國法治研究領域的薄弱環節，而公安實踐領域的研究則更加欠缺。以本文的研究主題——治安管理處罰體系為例，該領域的問題不可謂不突出，也引起了學術領域的關注，但圍繞該主題的相關研究多以討論“犯罪化”的形式存在[7]。在“犯罪化”的主題下研究行政處罰體系，雖然也可以起到推進法治化進程總目標的實現，但站在犯罪學或者刑法學的角度去認識和分析行政處罰，尤其像治安管理處罰這種具有一定現實背景和學科特點的領域，則容易忽略研究對象的一些特殊性。將公安治安管理作為一個獨立的法學領域去研究，挖掘治安管理領域的特殊元素，將有益于解決諸如行、刑銜接、治安管理空白等困擾實踐部門的頑疾。

在加大公安實踐領域法治研究的同時，可以將研究的成果及時轉化，以案例的形式指導基層公安機關執法工作，從而推動公安領域法治化進程。我國雖然不屬于判例法國家，但司法判例在我國法院審判體系中依然發揮著重要作用。判例有典型示范作用，可以有效地指導實踐，為治安案件的裁決提供可供借鑒的尺度，尤其是在當前我國警察法治素養有待進一步提升的情況下。畢竟“大部分的法律都是經過不斷的司法裁判過程才具體化，才獲得最后清晰的形象，然后才能適用于個案，許多法條事實上是借裁判才成為現行法的一部分?！盵8]從我國公安行政處罰體系與刑罰體系的緊密聯系來看，為我國治安管理領域設計和適用一套可以通行全國公安系統的“治安裁決案例網”，不僅可以彌補立法的不足，改善行政處罰與刑事處罰之間存在的不協調問題，同時可以有效提高各地公安機關的執法水平，提高公安機關的執法公信力。

四、結語

我國當前的治安管理處罰體系，限制人身自由的懲罰大量適用而缺乏全面有效的監督，但是鑒于我國行政處罰與刑事處罰并行的處罰體系已運行多年，不宜進行顛覆式的變革，但學習國外懲罰體系中的有益成分，確實非常必要，如可將我國治安管理處罰體系下的行政拘留適用變通后的“輕罪程序”，又如對于違反秩序的行為主要以罰款的方式加以處罰。[9]

“對于中國人而言，問題的關鍵不是對某一個或幾個西方國家的法律程序加以模仿、移植，而應當是理解和堅持一種‘程序道德性’的觀念，培養一種按照正義要求設計法律程序的法律文化?！盵10]當前，完善我國治安管理處罰體系正是需要強化這樣一種法律文化，當然改革與完善不是一蹴而就的事情，因此，應當深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，以推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，認識完善我國治安管理處罰體系的重大現實意義，全面推進警務治理體系和治理能力現代化建設。