新型基礎測繪體系建設的幾點思考

肖建華，王祥，喻爽

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

基礎測繪是為經濟建設、國防建設和社會發展提供測繪地理信息的前期性、基礎性、公益性事業，所提供的地理信息是構建“5+1”多元化測繪地理信息服務格局[2]的重要基礎，是一個國家戰略性資源，是實施發展規劃、進行宏觀管理、維護國家安全、建設生態文明的重要依據。

武漢市高度重視基礎測繪工作，通過近20年不斷創新與探索，“進規劃”“進預算”“進職責”“進法律”，形成了穩定規范的工作機制，完成了一系列重點項目，成果覆蓋實現全市域拓展，基礎測繪保障服務能力得到了較大提升，有力支撐了武漢超特大城市和國家中心城市建設。

2019年1月21日，自然資源部批復武漢市為全國首個新型基礎測繪建設試點城市。5月23日，《國家新型基礎測繪建設武漢市試點項目實施方案》通過了由自然資源部國土測繪司組織的院士專家組評審；24日，在自然資源部領導及全國各省測繪行政主管部門同仁的共同見證下，武漢市試點項目正式啟動，標志著國家新型基礎測繪體系建設工作進入了探索建設階段[3]。

1 面臨的形勢與要求

隨著社會經濟的持續發展、科學技術的不斷進步、國家新型戰略布局的提出，基礎地理信息需求迅猛增長，社會各界都對基礎測繪工作提出了新的要求，基礎測繪工作面臨著新的形勢。

1.1 國家大政方針的動力

黨的十九大擘畫了黨和國家的宏偉藍圖，作出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重要論斷，為基礎測繪工作準確把握新時代的新要求提供了重要依據和實踐遵循。重大戰略的實施、經濟增長方式的轉變、社會治理水平的精細化提升都對基礎測繪供給能力與服務水平提出了重大挑戰，也帶來了前所未有的發展機遇和外部動力，基礎測繪面臨的主要矛盾已轉化為社會各界對基礎測繪地理信息產品日益增長的需求與基礎測繪供給能力不充分的矛盾。

1.2 科學技術發展的助力

基礎測繪的技術水平決定著基礎測繪生產方式的存在、發展和變革。傳統基礎測繪技術體系是以3S技術和4D產品為主要內容，重點體現在測繪基準、基礎航空攝影和基礎地理信息數據庫的建設等方面。但在新時代，基礎測繪生產力水平進入了新的發展階段，必須加快推動傾斜攝影測量、無人機測圖、實景三維測量、激光雷達掃描、InSAR等新型測繪技術(S)與人工智能(A)、大數據(B)和物聯網(I)等工業互聯網高新技術交叉融合發展，形成新型基礎測繪的“ABIS”生產技術體系。在新的生產技術助力下，基礎測繪工作必將有新的面貌。

1.3 自身改革發展的壓力

從20世紀50年代起，基礎測繪一直作為國民經濟和社會發展不可或缺的一項基礎性、公益性事業，在服務經濟社會發展、國防建設和生態環境保護等方面發揮了舉重若輕的作用。然而長期處于國家政策保護下，基礎測繪工作的積弊也逐步顯現。比如組織上統籌規劃不夠、技術上創新能力不足、生產上重復建設不減、管理上協同共享不暢、應用上供給需求不適等，加上地理信息產業化的沖擊，各方壓力使得基礎測繪事業發展到了不破不立的關鍵時刻。

2 新型基礎測繪的內涵與特征

新型基礎測繪的提出，就是要探索基礎測繪在建設、管理及應用這三個方面的創新趨勢和發展方向，適應新的政策環境、技術環境與需求環境，打好“建管用”組合拳，突出“建有規劃、管有規章、用有規范”，以期實現基礎測繪工作在“新常態”下的可持續發展。

新型基礎測繪的基本特征是全球覆蓋、海陸兼顧、聯動更新、按需服務以及開放共享[1]?！叭蚋采w”和“海陸兼顧”表明基礎測繪的工作范圍跨出國門擴展至全球、由陸地延伸至海洋；“聯動更新”是指打破傳統分比例尺測圖的概念，按地理實體建庫，以期實現國家和地方基礎地理信息資源更新的協同聯動；“按需服務”即堅持需求決定生產的導向，從基礎地理信息數據庫中派生出多個滿足社會各界需求的定制化產品；“開放共享”則明確新型基礎測繪成果要在不影響國家安全的前提下，進一步加強共享應用的服務方向。

新型基礎測繪的“新”，主要體現在以下三個方面：

2.1 建設創新

建設內容上，要求構建海陸空一體的現代化測繪基準體系，完善覆蓋更全面、內容更豐富、分類更具體的基礎地理信息數據庫等；建設手段上，要按照全息化采集、智能化處理的要求，推動“ABIS”技術體系建設，提升基礎測繪生產作業效率；建設成果上，致力于實現從基礎數據提供者向融合數據分析、挖掘和決策支持的高端供給角色轉變，豐富產品形式，提升基礎地理信息產品內在價值。

2.2 管理創新

縱向上，完善統籌協調、分級管理體制，按照一個地理實體只測一次的總體要求，分級投入、協同聯動，構建“事權明晰、分級聯動”的新型基礎測繪組織管理模式。橫向上，推動基礎地理信息成果分布式存儲和跨部門集約利用，構建“統籌協調、共建共享”新型基礎測繪組織管理模式。此外，還需按照軍民融合發展的需求，加強統籌規劃、需求對接和保密管理，將新型基礎測繪建設與新時代國防安全建設有機結合起來。

2.3 應用創新

新型基礎測繪將面臨種類更多、質量更高、應用更廣的現實需求，其在經濟社會發展中的基礎性作用要求不斷強化。一方面要繼續滿足繼承基礎測繪的傳統國土規劃、城市建設等方面的需求；另一方面要滿足新時代背景下，自然資源“兩統一”管理、生態環境修復等方面的新需求；此外，還要滿足新時代社會各界、社會公眾愈來愈多樣化、定制化的新需求。

3 新型基礎測繪組織管理體系

基礎測繪具有基礎性、公益性、權威性、前期性等特征，與經濟社會發展、國防安全建設息息相關。國家應加強對基礎測繪的統籌規劃、經費支撐和政策支持，并將其作為一項公益事業由政府為主導組織實施。

在當前分級管理的財政體制下，國家、省、市(縣)不同層級測繪地理信息部門的財權與事權涇渭分明。分級開展基礎測繪工作，導致了不同比例尺、不同類型的基礎地理信息數據分散存儲在各個級別的測繪行政主管部門。既得利益的牽扯、管理權限的分散對成果的充分共享形成了嚴重制約，“信息孤島效應”愈發嚴重。各級各部門先后開展了多項地理信息數據建設工作，由于標準、目的的不統一，不可避免地造成了重復建設，也限制了基礎測繪的進一步發展。然而，是否要就此廢棄分級管理制度，在新型基礎測繪體系建設中另立他法，筆者認為仍有待商榷。

從分級管理體制及其建立背景—我國財政體制的發展歷程來看，1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，理順了中央和地方的分配關系。緊跟其后，1995年，國家測繪局印發了《關于對全國基礎測繪實行分級管理的通知》(國測計字〔1995〕9號)，開始實施全國基礎測繪工作分級管理體制，解決了在當時歷史條件下的經費投入、成果歸屬等諸多問題，增強了國家宏觀調控能力，也充分調動了地方參與基礎測繪建設的積極性。2015年，國家提出了基礎測繪轉型升級的目標，2018年國務院機構實行改革，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，改革了國稅地稅征管體制，但是按稅種劃分中央與地方收入的這種分稅制并沒有改變[9]，各級政府事權與財權一致性的原則也沒有改變。因此，新型基礎測繪建設過程中，在財政體制未變的情況下，分級管理體制也難以改變。

新型基礎測繪組織管理體系建設，除了要堅持分級管理體制保持不變外，國家的統一規劃作用同等重要，不能舍棄，這是由基礎測繪的工作對象所決定的?；A測繪，即基礎性測繪，基礎只是限定修飾詞。測繪的含義是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集并繪制成圖，其主要研究對象是地球及其表面形態。眾所周知，地球只有一個，分級管理體制下的不同層級基礎測繪工作對象仍然是同一個地球、同一個地表。工作對象的唯一性從某種程度上決定了對同一地理對象只測一次是有可能的。

傳統基礎測繪工作受生產技術能力和分級管理體制的制約，生產上出現了不少重復測繪的現象。但在新型基礎測繪體系建設過程中，將以地理實體為對象劃分生產以及分級管理的內容，這使只測一次在理論上成為可能。同時也倒逼新型基礎測繪必須實行統一規劃，只有通過自上而下、不同層級的統一規劃，才有可能達成同一地理實體只測一次的建設目標。

總之，堅持和繼承基礎測繪的公益和基礎屬性，就必須毫不動搖地繼續堅持基礎測繪國家統一規劃和分級管理體制。在進一步強化國家級測繪行政主管部門的全面統籌作用，實現全國新型基礎測繪統一謀劃、統一標準的同時，進一步健全國家-省-市(縣)三級管理基礎測繪的體制，這是《測繪法》明確的內容，在新型基礎測繪建設過程中也不能更改，能夠改變的是根據地理實體分類編碼規則與表達精度需求的不同，重新劃分統一規劃和分級管理的工作內容與相關指標。

基礎測繪轉型升級的自我變革，就是既要繼承，又要創新發展，對繼承什么、發展什么的問題要有清醒的判斷與認識，大局不可變、細節要調整，基礎測繪隊伍組織模式不能變，隊伍分工可以進行調整。

國家層面，必須保留一支隊伍集中力量完成如全球測圖、珠峰測高等事關國家安全、展現國家實力等重要領域的相關工作，打造新型基礎測繪體系主干；省、自治區及直轄市也要建立自己的測繪隊伍，發揮承上啟下的采集、處理、匯交、下傳等作用，成為新型基礎測繪體系的枝干；市(縣)也必須有自己的測繪隊伍，服務管轄范圍內的城市經濟社會建設和城市治理等，具體承擔基礎測繪地理信息的采集、更新、服務等工作，完善新型基礎測繪生產組織體系。通過建立新型事權和經費支出相匹配的分級管理制度，按照實體類型劃分工作內容，通過中央轉移支付等手段，分擔中央財政壓力的同時也提升地方新型基礎測繪建設積極性。

4 新型基礎測繪體系建設的設想

根據《全國基礎測繪中長期規劃綱要(2015-2030年)》的計劃安排，到2030年，全面建成新型基礎測繪體系，為經濟社會發展提供多層次、全方位基礎測繪服務[1]。那么在2030年以前，筆者認為，全國的基礎測繪工作必將是一個“新老并存、多點開花、逐步更替”的局面，大致可以分為三個階段。

第一階段到2022年，是新型基礎測繪體系建設的點狀試點建設階段。此階段以武漢市等第一批新型基礎測繪建設試點工作為重點，針對當前基礎測繪工作中的突出問題，如基礎地理信息內容拓展、統一標準實體化建庫等，瞄準方向、重點突破，開展新型基礎測繪建設創新性探索試驗。

第二階段到2025年，多點開花，是新型基礎測繪體系建設的面狀試點建設階段。根據各地社會經濟水平的不同，籌劃更多不同層面的建設試點，為全國范圍鋪開積累經驗，創造條件。經濟技術發達地區試點繼續聚焦新產品研發、新技術應用等方面，而經濟技術欠發達地區試點，則聚焦實現基礎地理信息全覆蓋及已有試點成果應用試驗等方面，經過第十四個五年規劃的實施，新型基礎測繪的定義、內涵、邊界及體系建設的內容、方向、重點逐漸明晰。

第三階段到2030年，是新型基礎測繪體系建設的全面建設階段。以試點經驗破局，全面開展新型基礎測繪體系建設。屆時，全國將建立上下統一、縱向協調、橫向關聯、標準一致的體現新發展理念的基礎測繪體系，通過新的產品體系、技術體系、生產組織體系和標準政策體系，全面提升基礎地理信息供給能力與服務水平，更好地服務大局、服務社會、服務民生。

5 思考與建議

基礎測繪是一個不斷發展和創新的動態過程，經過幾十年的持續建設，其管理體制和運行機制的形成烙印著深刻的時代背景。十九大做出了中國特色社會主義進入了新時代重要論斷，這標志著基礎測繪工作從“新時期”跨入了“新時代”，關于新時代新型基礎測繪體系建設，筆者提出以下幾點思考與建議。

5.1 加強頂層引領和推動力度

“新時期”是基礎測繪摸著石頭過河的探索過程，基礎測繪誕生之初，并沒有成熟的經驗可以借鑒，而新型基礎測繪體系建設則是黨和國家做出的具有科學性、前瞻性的判斷，建設伊始，便是自上而下高度自覺的頂層設計。首先，國家層面要加強頂層設計，制定開展新型基礎測繪體系建設全國統一規劃與總體指南，推動全國范圍內的宣傳工作，加強輿論引導。其次，省、市(縣)主管部門要根據所轄區域特點，在國家規劃框架下制定適于本區域經濟社會發展情況的規劃，有針對性地開展新型基礎測繪體系建設。

5.2 針對性地選擇省、市拓展試點

進一步加強省、市(縣)新型基礎測繪體系建設試點和創新實踐，重點推進首批新型基礎測繪建設試點工作，并結合各地國民經濟和社會發展的實際情況，組織開展新一輪試點遴選，推動各地圍繞破解制約當地基礎測繪發展的重點難點問題開展創新探索，做好試點工作經驗的積累總結和工作成效的全面推廣，定期組織全國各個試點的互訪交流和工作反饋，形成真正可借鑒、可復制、可推廣的新型基礎測繪體系建設試點經驗和成果。

5.3 深入開展關鍵技術攻關

基礎測繪工作一直是高新技術密集的領域，相比以往，新型基礎測繪體系建設將更依賴于科技的進步。深入探索基礎測繪生產技術體系的轉型升級，全面推進“實體編碼、全息采集、智能處理、變化發現、實體建庫、定制服務”等關鍵技術[4]的研究與突破，加快信息技術與測繪技術快速融合，促進“ABIS”技術體系創新發展，為新型基礎測繪體系全面建設做好技術儲備和基礎支撐。

5.4 處理好幾個關系

(1)“繼承”與“創新”的關系

歷經幾十年的發展，幾代人的努力，基礎測繪工作積累了大量的成果，這些歷史成果真實記錄了從我國從20世紀50年代至今的經濟發展與社會變遷。除此之外，新型基礎測繪體系建設的啟動并不是簡單的“新老交替”，在“新老并存”的局面下，傳統基礎測繪項目工作并未停止，必將有一部分依照“舊”標準生產出來的“舊”成果。新型基礎測繪在構建新型產品體系的同時，必須最大限度地繼承并改造這些成果，兼顧歷史素描與現狀表達，完善地理信息的全生命周期。

(2)“供給”與“需求”的關系

“按需服務”是新型基礎測繪的重要特征。近年來，基礎測繪的需求形勢不斷發生著變化，傳統形成的測繪成果面臨需求逐漸萎縮，新興測繪成果，如DOM、DSM、三維模型、實景地圖等需求不斷增長?；A測繪的成果提供不能始終停留在基于系列比例尺的紙質或數字地形圖上，供給側機構性改革勢在必行，服務理念要從以產品為核心過渡到以滿足需求為核心。

(3)“事業”與“產業”的關系

基礎測繪工作是發展地理信息產業的基石，地理信息產業是強化基礎測繪成果應用的催化劑。兩者之間本是互相促進、密不可分的關系，基礎測繪重在基礎，是經濟社會發展和國防建設的一項基礎性工作，事關國家安全與法律權威，而地信產業重在應用，是在基礎之上的應用層級，在新型基礎測繪體系建設進程中，兩者既不能偏廢，也不能相互替代，基礎測繪與地信產業的工作邊界必須劃分清楚。

(4)“政府”與“市場”的關系

基礎測繪作為一項基礎性公益事業，決定其必須由政府宏觀主導，不可能完全交由市場來調節。但是，市場對基礎測繪成果應用服務的把握又有著與生俱來的優勢，其對用戶需求的敏感性無可替代。因此，如何發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府主導作用，類似PPP等多元化投入和交鑰匙工程建設方式是否值得借鑒，是新型基礎測繪體系建設組織模式方面需要進一步探索的重點問題之一。

(5)“共享”與“安全”的關系

基礎測繪廣泛服務于經濟發展和國防建設的方方面面，其產品涉及國家秘密和國家安全，技術的進步、經濟的全球化、網絡的互通使得新型基礎測繪在成果管理方面除了要考慮國土、軍事等傳統因素，也要進一步考慮隨著工作內容深化和領域拓展而帶來的經濟、科技、信息、生態、資源等非傳統因素。如何調整測繪成果保密規則與思路，平衡基礎地理信息共享應用與基礎測繪成果保密的關系也是需要重點關注的方面。

6 結 語

唯物辯證法認為，新生事物發展的道路是迂回曲折的，但總的趨勢是前進的，新型基礎測繪體系建設也是如此。我們必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持繼承與創新并舉、統籌與試點并重、重點與全局并進，既要繼承多年來基礎測繪工作已形成的有效實施經驗、成熟技術體系、豐富成果基礎，以試點帶動全局，繼續傳承基礎測繪的基礎性、公益性，更要圍繞新時代自然資源“兩統一”職責履行、城市治理等各方面的新需求，創新建設和完善新型基礎測繪產品體系和技術手段，謀劃探索新型基礎測繪組織實施和服務模式。

“九層之臺，起于壘土；千里之行，始于足下?！毙滦突A測繪體系建設是一項極具挑戰性的任務，包含很多需要探索和創新性的工作，需要全體測繪工作者鍥而不舍的努力和艱苦奮斗，共同開創全國新型基礎測繪體系建設新局面。