新時代內部審計制度建設成果分析

◆朱殿驊/中央軍委機關事務管理總局服務局

黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大政治論斷。在中國特色社會主義事業進入新時代的環境背景下，在中國特色社會主義審計制度處于大發展、大變革的戰略機遇下，內部審計制度也需要不斷健全完善，更好地為推進國家治理現代化服務。審計署在黨的十八大之后啟動了《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》）的修訂工作，于2014年發布了征求意見稿，歷時四年修訂，最終在2018年1月頒布。《規定》的修訂頒布，是新時代內部審計制度建設的里程碑式成果，是貫徹落實黨中央和國務院關于加強內部審計監督和充分發揮內部職能審計作用指示精神的重大舉措，對內部審計工作迎接新時代更新、更高的要求十分必要。

原《規定》于2003年3月制訂頒布，共二十一條，未分章節。經過十多年的發展，我國內部審計所處的內部和外部環境都發生了顯著變化，黨的十八大以來，審計署著眼內部審計環境變化和新的時代需要組織對《規定》進行修訂，并于2014年1月發布了《內部審計工作規定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），面向全社會公開征求意見。《征求意見稿》共設八章，包括總則、內部審計機構和人員、內部審計職責和權限、內部審計程序、對內部審計工作的指導和監督、內部審計自律組織、法律責任以及附則，法規條文共計四十六條。《征求意見稿》發布后，審計署根據《關于加強審計工作的意見》、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等系列文件精神和反饋意見情況，對內容作了較大幅度的調整，最終于2018年1月12日由審計署令第11號頒布，并于2018年3月1日起施行。新修訂的《規定》共設七章，包括總則、內部審計機構和人員管理、內部審計職責權限和程序、審計結果運用、對內部審計工作的指導和監督、責任追究以及附則，法規條文內容共計三十四條。

一、進一步厘清了內部審計職能作用

新修訂的《規定》中明確，監督、評價和建議是內部審計的三大職能作用，與上一版《規定》所明確的監督和評價職能相比，新《規定》將建議職能也納入內部審計的基本職能。審計是一種獨立的經濟監督，監督職能是內部審計的最根本職能。監督，即在弄清楚特定事項的真實情況之后，如果發現存在違背既定標準的特定事項，對其進行糾正，同時對相關責任者進行處理處罰。評價，即將某些特定事項的真實情況和既定標準之間進行比較，以判定特定事項運行是否有改進空間及其效率性、效果性。建議，即在弄清特定事項的事實情況后，就政策制度、運行機制、管理模式等方面可以改進的地方提出客觀的看法，以堵塞漏洞、加強管理、提升績效。

現代審計理論通常認為，經濟監督、經濟鑒證和經濟評價是審計的三項基本職能，這是從技術特征的角度對審計職能所作的劃分。其中鑒證是指就特定事項與既定標準之間的一致性發表意見。從鑒證的定義可以看出，鑒證職能包含在監督職能的范疇之內，是監督職能的一個特定方面。因此，原《規定》將監督和評價作為內部審計的兩大基本職能，是具有深刻理論背景的，符合當時理論界和實務界對內部審計的認識。從審計的作用效果上看，內部審計的職能又可以劃分為批判性職能和建設性職能兩大類，其中批判性職能是指通過審計糾正違背既定標準的事項，做出處理處罰，建設性職能是指通過審計發現經濟活動和內部控制中存在的問題，提出解決意見或建議，促進內控、法規制度健全。隨著治理理念的提出，內部審計在內部組織治理中的建設性職能作用越來越重要，充分發揮建設性職能可以有效抑制組織治理中存在的代理問題和次優問題，甚至能夠通過優化組織價值鏈來實現價值增值。新修訂的《規定》將作為建設性職能核心的建議職能列入到內部審計基本職能當中，就是要更好發揮內部審計的建設性作用，進一步凸顯內部審計在促進內部組織完善治理、實現目標上的獨特功能。

二、豐富和拓展了內部審計職責范圍

新修訂的《規定》豐富和拓展了內部審計的職責范圍，在原先規定的財政財務收支審計、固定資產投資審計、內部控制審計、績效審計、經濟責任審計的基礎上，增加了政策措施落實審計、自然資源資產審計、規劃計劃執行審計、境外審計等4類審計事項，同時還明確了內部審計機構的督促落實審計整改和領導所屬單位內部審計工作這兩項職責。內部審計和國家審計都是中國特色社會主義審計監督體系的重要構成部分，雖然二者在獨立性、監督性質、監督目標等方面有所不同，但內部審計構成了對國家審計的有效補充。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等文件當中提出要實現對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況的審計“全覆蓋”，然而國家審計機關受人力和時間等要素的限制，并不能對所有單位的所有經濟活動以及所有領導干部履行經濟責任情況都實現覆蓋，只能是有重點、周期性地全覆蓋。這些單位或組織的常態化經濟監督工作，很大程度上就要依靠內部審計來完成。政策措施落實審計、規劃計劃執行審計、自然資源資產審計、境外審計都是國家審計近年來在實踐中新增加的審計事項范圍，新修訂的《規定》將這4類審計事項納入法定審計事項中，實現了內部審計事項和國家審計事項的有效對接，不僅能夠更加充分發揮內部審計在組織治理中的作用，而且能夠促使內部審計更好地為國家審計服務。將內部督促落實審計整改職責納入內部審計職責之中，能夠促使內部審計機構做好審計監督的“下篇文章”，確保審計發現的問題能夠及時得到有效整改，遏制“屢審屢犯”現象的發生。將領導所屬單位的內部審計工作（涵蓋了管理、指導和監督）納入內部審計職責，更好地明確了內部審計機構間的上下級關系，能夠確保內部審計監督權的集中統一行使。

三、進一步健全了內部審計工作機制

新修訂的《規定》進一步健全了內部審計工作機制，為審計人員依法履行內部審計監督職能提供了充分的制度保障。

一是健全了內部審計領導機制。新修訂的《規定》明確：國家機關、事業單位、社會團體等的內審機構（或履行內審職責的內設機構），應當在本單位黨組織或者主要負責人的直接領導下開展工作，向其負責并報告工作；國有企業內審機構（或履行內審職責的內設機構），應當在企業黨組織、董事會或主要負責人的直接領導下開展工作，向其負責并報告工作，同時規定國有企業應當建立總審計師制度，明確總審計師應當協助黨組織、董事會或主要負責人管理內審工作；單位黨組織、董事會或主要負責人應當定期聽取關于內審工作的匯報，加強對內部審計工作規劃、年度審計計劃、問題整改、審計質量控制和審計隊伍建設等重要事項的管理。這些規定強化了單位對內部審計工作的領導，對保證內部審計監督的有效開展具有十分重要的意義。

二是健全了內部審計人員履職保障機制。新修訂的《規定》明確，當內審人員因履職受到打擊報復或陷害時，單位黨組織等應當及時采取相應保護措施，并對相關責任人進行處理，涉嫌犯罪的還要移送司法機關。

三是健全了內部審計結果運用機制。內部審計的結果運用是內部審計監督的“下篇文章”，對充分發揮審計監督效果具有重要意義。為此，新修訂的《規定》中專門設置一章來規范內部審計結果運用，建立健全了審計發現問題整改、重大違紀違法問題線索移送和內部審計與其他內部監督力量協作配合等制度機制，為內部審計結果的有效運用提供了制度保障。

四是健全了對內部審計的問責機制。新修訂的《規定》中明確，內審機構或履行內審職責的內設機構和內審人員存在以下情形的，由單位對直接負責人的主管人員和其他直接責任人員進行處理，涉嫌犯罪的還要移送司法機關：第一，未按有關規定實施審計從而導致應發現的問題未發現并且造成嚴重后果的；第二，隱瞞審計中查出的問題或者在出具審計報告中弄虛作假的；第三，泄露國家秘密、商業秘密的；第四，利用審計職權謀取私利的。權力和責任始終是天平的兩側，開展審計監督不僅是內部審計機構和審計人員的職權，同時也是法律法規賦予的職責。這一內容的加入能夠有效強化內部審計機構和審計人員的責任意識，確保內部審計監督權的依法有效行使。

四、強化了對內部審計的指導和監督

新修訂的《規定》強化了國家審計機關對內部審計工作的指導和監督。一方面，進一步明確了國家審計機關對內部審計的指導和監督職責，具體體現在起草有關內部審計工作的法規草案、制定有關內部審計工作的規章制度和規劃、指導內部審計統籌安排審計計劃、推動有關單位建立健全內部審計制度、監督內部審計職責履行情況、檢查內部審計業務質量和指導內部審計自律組織開展工作等方面。另一方面，明確了國家審計機關指導和監督內部審計工作的主要方式。其中指導方式主要包括交流研討和業務培訓等，監督方式主要包括日常監督、結合內部審計項目監督以及專項檢查等。在《規定》修訂頒布的同時，審計署還單獨制定了《關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（審法發〔2018〕2號），將國家審計機關對內部審計的指導和監督規定作了細化，明確要建立健全指導和監督工作長效機制、內部審計資料備案及成果運用機制和與主管部門的協作機制等三項機制，同時明確國家審計機關要加強對建立健全內部審計工作機制的指導、對內部審計計劃安排和審計重點的指導以及對內部審計人員的業務指導。