基層審計在財政績效管理中的職能定位

◆于文波/吉林省安圖縣審計局

黨的十九大明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。中央隨之出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求審計機關依法對預算績效管理情況開展審計監督。預算績效管理經歷了十幾年的探索和實踐，形成了基本框架和模式，對預算績效管理情況開展審計監督則是全新的課題，尤其是基層審計的履職過程仍面臨許多困惑與問題。筆者結合基層實際，就審計在推動績效管理中的職能定位作初步探索。

一、從內涵上把握績效管理要義

（一）績效管理是服務型政府的需要。十九大報告特別強調，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。建設人民滿意的服務型政府，就需要堅持發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，把預算管理作為有效治理的重要抓手。全面實施預算績效管理，既是一項長期的系統工程，又是政府治理的一場深刻變革。推行預算績效管理，進一步優化財政資源配置，將不斷提升政府公共服務質量，增強政府的公信力和執行力，從而提升政府的服務效能。因此，審計機關依法在預算績效管理中發揮監督和推動的職能作用，需要從建設服務型政府的高度去認識發揮審計職能的重要意義，增強審計監督的主動性和積極性。

（二）績效管理是優化財政資源配置的舉措。預算績效管理不僅是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，而且是優化財政資源配置、提升公共服務質量、增強政府公信力的重大舉措，更是注重結果導向、強調成本效益的預算管理方式創新。預算績效管理是在新時代構建新的管理格局，既需要規范的管理，又要求提高資金使用效率和效益。全面實施預算績效管理，就是要堅持效益優先、效益導向，使財政資源得到更好的配置?；鶎訉徲嫏C關推動和服務預算績效管理，必須把著眼點和著力點放在資金使用績效上，改變傳統的預算執行審計思維方式和審計模式，通過對財政資源配置的審計監督，改變原有的重支出、輕績效的管理方式，促使財政資金在使用中追求效益效果的最大化。

（三）績效管理是強化責任約束的手段。中央《關于全面實施預算績效管理的意見》中指出要硬化預算績效管理約束，明確了各級黨委、政府和部門主要領導對本地區、本部門預算績效負責，各級政府和部門是責任主體，該意見還嚴格規定了責任追究制，切實做到花錢必問效，無效必問責。由此看來，對于預算績效管理和資金使用效益，各級領導不僅負有領導責任，還要承擔直接責任。預算績效管理、資金使用效益等不僅是審計監督的重點，而且也成為領導干部經濟責任履行的重要內容。基層審計推動和服務預算績效管理，就要深刻理解和把握硬化預算績效管理約束的意義和要求，在審計實踐中，要準確定位，拓展視野，統籌兼顧，使審計監督在預算績效管理中更好地發揮職能作用，從而實現審計監督的預期。

二、從服務上確立審計履職維度

（一）推動堅持績效導向。預算績效管理的本質特征是目標管理，涵蓋整體績效目標、政策及項目績效目標。從縣級財政情況看，既要財政預算到部門和鄉鎮，又要執行上級財政預算，確保上級財政預算實現預期效益。基層審計推動和服務基層預算績效管理，提高基層各級政府的治理能力，就是要把履行監督職責的主要維度確立在推動堅持預算績效上。要通過常態化、有重點地對預算績效管理進行審計監督，推動同級財政堅持績效導向，把績效管理作為長期要務抓好落實。在審計履職中，不僅要關注同級預算績效目標的實現，而且要重點關注上級預算資金在地方執行中的預期效益。

（二）推進加強過程管理。預算績效管理是一項系統性的工程，具備長期性、復雜性和多變性。實現預算績效管理的目標，既需要有完善的管理鏈條，又需要獨具特色的管理體系；既要注重最終目標結果的實現，還要持續不斷加強過程管理和控制?；鶎訉徲嬐苿雍头疹A算績效管理，要把著眼點放在推動強化過程管理上，要在審查預算績效目標是否實現的同時，著力于對整體績效目標和政策與項目績效目標管理過程的鑒證，推進強化管理，確保預算評審、項目審批、績效評估、重點論證等過程管理的規范化、科學化。

（三）促使完善制度保障。為全面實施預算績效管理，中央制定出臺了《意見》，這是從中央層面的制度設計，需要認真貫徹執行。但由于各地情況不同，存在的問題矛盾各異，這就需要各地，尤其是預算執行部門承擔起抓落實的主體責任，同樣需要具備完善的落實責任制和相應配套制度。基層審計在預算績效管理中履行監督職責，要把促使完善制度保障作為重要工作內容，確保機制制度在預算績效管理中發揮積極作用。

（四）強化領導責任擔當。全面實施預算績效管理，既是今后一個時期的重大改革舉措，也是關系全局、全面協調推進的政策，而各級黨委、政府的領導在貫徹落實中起著關鍵性作用。預算績效管理作為政策性績效目標，能否達到政策預期，關系著經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等指標能否如期實現。基于這一關聯性，基層審計推動和服務預算績效管理，要把促進領導干部的責任擔當納入審計監督的視野，在重點審查績效目標是否實現的同時，鑒證領導責任的履行情況，做到統籌兼顧，共同推進。

三、從措施上注重審計監督布局

（一）突出縣級預算績效審計這個重點。縣級財政預算在績效管理格局處于基層位置，縣級預算管理的績效情況，關系著預算績效管理全方位、全面推進的成效。基層審計履行審計監督職責，在計劃布局上，需要遵循全面推進、突出重點的基本原則，把縣本級預算績效管理的情況作為審計監督的重點，從傳統的財政收支與預算執行審計為主向預算績效審計為主轉變。通過履行監督職能和新的定位，及時發現問題，揭示問題產生的原因，推動縣本級預算績效管理更加科學規范、公開透明。

（二）堅持明確部門預算執行這個關鍵。經過多年的財政體制改革，鄉鎮政府和縣直部門變為預算執行單位，直接管理和運營有關政策規定的資金和項目建設。因此，基層審計在依法對預算績效管理情況開展審計監督時，要把鄉鎮和部門執行的績效作為審計的關鍵，堅持與同級預算績效開展關聯審計。要選取管理使用政策性和項目性資金較大的單位或比重較大的橫向單位，就其投入產業、成本控制以及績效指標的完成情況進行常態監督，系統反映績效指標的完成和推進情況。

（三）關注上級績效目標落實這個責任。建立現代財政制度，就是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。隨著事權的劃分，向基層投入的政策性資金和項目建設資金不斷增多，這些上級財政預算地方管理使用的資金，是通過預算評審、項目審批、績效評估確定的。轉移支付和專項資金在基層的使用中能否實現論證立項的必要性、資金投入的經濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性等，直接關系到上級預算績效管理目標的實現。因此，基層審計機關在重點審查同級預算績效管理的同時，要切實關注上級預算資金在本區域管理使用的績效，并關注地方政府和相關部門在上級預算資金使用中的責任落實情況，推動上級預算資金發揮應有的績效、推進地方經濟社會發展。

（四）著力績效管理審計整改這個根本。全面實施預算績效管理既是推進建立現代財政制度的改革措施，又是需要長期堅持的重大政策，這決定了預算績效管理的審計監督是持續的、常態的、重點的監督，必須做好長期監督的思想準備。在審計監督布局上，要把推動績效管理揭示問題的審計整改作為根本抓實抓好。預算績效管理審計監督是一項內容方法轉型的審計監督，要在探索創新審計方式和技術方法的同時，把存在問題的審計整改和整改再監督作為重點工作統籌謀劃，從傳統的以查處問題為主向推動審計整改為主轉變，把審計整改再監督與常規審計監督放在同等重要的位置。通過強化審計監督力度，積極履職履責，推動地方預算績效管理向更深層次發展。