推進審計全覆蓋的實踐與探索

◆褚藝紅 陳公安/孝感市審計局

在當前國家經濟社會發展進入關鍵時期、改革步入深水區、反腐成為新常態、依法治國上升到新高度的時代背景下，如何正確理解和推進審計全覆蓋，有助于審計機關更好地依法履行審計職責、創新審計方式、提高審計效率，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展。全國各級審計機關對如何實現審計監督全覆蓋已總結出不少經驗做法，但對于市級審計機關來說，如何在全覆蓋審計工作中發揮市級審計機關主力軍作用和承上啟下的功能，用新思維引領新時代審計全覆蓋工作，仍然是一個值得反復推敲研究的課題。本文從市級審計機關的視角分析全覆蓋的現狀，并提出幾點思考。

一、審計全覆蓋的探索與嘗試

2017年以來，孝感市審計局借力大數據審計模式，對市直87個一級預算單位及所屬182個二三級單位開展了全面審計。其中單獨立項審計單位23個，與經濟責任審計同步進行16個，數據分析+延伸調查66個，政府投資審計105個。審計查出違規金額2.67億元，管理不規范金額23.9億元，侵害人民群眾利益1466萬元，審計后挽回及避免損失達2.5億元，增收節支3.3億元。審計先后移送紀委、監察委、司法機關、有關行政機關違紀違法問題線索7件，至2018年9月底，先后有2人被追究刑事責任，27人受到黨紀政紀處分。孝感市借助審計成果，推動《孝感市本級政府購買服務實施辦法》、《孝感市本級財政預算資金撥付管理辦法》、《孝感市政府性債務風險應急處理預案》等多項制度辦法出臺。

（一）推進審計對象的全覆蓋。通過調查市本級公共資金、國有資產、國有資源所涉及的部門、單位，黨政主要領導干部、國有企業領導人員數量以及當地國有資源主要分布情況，初步建立了審計對象數據庫。在此基礎上，按照“全面覆蓋、突出重點”的原則，制訂了審計項目中長期計劃：對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次；對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次；對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計。

（二）創新審計組織實施方式方法。打破科室界限，統一調配審計力量，探索實踐“上審下”、“交叉審”、跨區審等審計組織模式，讓重大項目、重點資金、重要資源等流動起來，避免“熟面孔審計老單位”的情況發生。在審計項目選擇時，依托財政審計、經濟責任審計和政府投資審計三個平臺，推行審計項目“1+N”的大數據審計模式。積極運用大數據技術，探索建立審計實時監督系統，實施財政聯網審計，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。

（三）統一規范全市財務核算系統。孝感市審計局2017年7月提出了規范統一全市財務核算軟件的建議后，市政府委托北京用友政務軟件有限公司開發了市直部門網絡版統一會計核算系統。該系統中心服務器設在財政局信息中心，并預留了財政檢查和審計監督的接口，為數據采集和數據分析奠定了堅實的基礎。截至2018年10月底，孝感市除醫院和學校之外的237家市直單位全部完成軟件客戶端安裝工作，并按新的政府會計制度開始進行日常財務處理工作。孝感市轄下孝南區、安陸市等4個縣市也開始籌備統一的會計核算系統。

（四）嘗試推動市縣財政審計全覆蓋一體化。為消除基層審計人員對財政審計全覆蓋的畏難情緒，孝感市審計局采取以審代訓的形式，整合市縣兩級財政審計力量，統一組建20余人數據分析團隊，統建模型，對市直單位業務數據與財務數據、單位數據與行業數據、跨行業跨領域數據進行綜合比對和分析，通過數據審計實踐“練兵”。市縣選派人員在參與數據分析、整理、構建模型的同時，與市局業務科室審計組共同實施現場審計，再用查證的結果驗證、完善數據分析模型。“練兵”結束后，選派人員運用成熟的分析模型探索開展當地審計全覆蓋工作。

二、推進審計全覆蓋所面臨的困難

（一）現有審計隊伍不能完全適應審計全覆蓋。市級審計人員每年不僅承擔本級預算執行和大量的經濟責任審計項目，而且要抽調人手參與上級統籌審計項目，另外還要派專人完成地方交辦駐村扶貧、配合巡察等中心事項，現有的人力資源難以完全勝任審計監督全覆蓋的任務。同時，審計機構中人員老化、人浮于事的現象仍然存在，部分審計人員知識儲備沒有與時俱進，整個隊伍有待加強和壯大。

（二）現有審計方式不能完全滿足審計全覆蓋。一是不同部門科室間信息溝通不及時。審計機關往往都是按行業分類設置審計業務科室，各科室常因忙于各自審計業務，缺乏溝通，致使部分審計成果利用率低，不利于發揮整體合力。二是跨科室協作較為困難。由于審計項目日趨大型化，特別是上級審計機關統一組織的交叉審計項目需組成團隊開展工作，但參與審計的業務科室多注重自己所負責的那一部分工作，而忽略與其他小組的配合和整個項目的總體目標，甚至部分臨時抽調人員不同程度地存在敷衍心態，如此拉低資源整合的效果。三是廉政風險增大。在傳統審計組織模式下，業務科室長期分管某個行業的審計，容易與審計對象成為“老熟人”，從而導致審計執法時力度不夠，這也為個別審計人員謀取私利提供了機會，增大了審計人員的廉政風險。

（三）現有的審計技術仍然有較大的改進空間。目前，受自身條件所限，市級審計機關的審計技術手段相對落后，引進的專業計算機人員數量也較少，云計算、大數據、聯網審計等一些專業性較強領域對市級審計機關來說依然比較陌生和遙遠。一些審計人員計算機水平仍停留在中文打字、Word排版、Excel制表的階段，根本不會利用其他現代化電子數字技術，這也影響了審計工作效率和全覆蓋的效果。

三、推進審計機關實現審計全覆蓋的途徑

推進審計監督全覆蓋不可能一蹴而就，也不可能每年都對所有審計對象進行全面審計，應充分考慮審計力量、審計技術、審計資源等綜合因素，堅持突出重點、兼顧全面、有的放矢、穩步推進。

（一）強化審計計劃管理。緊緊圍繞改革和經濟社會發展中的熱點、重點和難點問題，根據現有的審計力量，本著輕重緩急的原則，科學確定年度審計項目覆蓋面。一是對公共資金實行審計全覆蓋。對具有籌集、管理、分配財政資金和重大投資項目資金權限的重點部門和單位實行每年必審；對具有較大資金管理分配權限的部門和單位實行2至3年審計1次；對其他單位基本實現5年內至少審計1次。二是對國有資產實行審計全覆蓋。對屬于審計范圍的市屬國有重點企業5年內至少審計1次，并將行政事業單位國有資產管理使用情況審計納入年度預算執行審計或其他專項審計的范疇。三是對國有資源實行審計全覆蓋。根據全市自然資源資產分布和環境質量狀況，對礦藏、耕地、水域、草原及生態治理等分類進行專項審計，在試點的基礎上，全面開展領導干部自然資源資產離任審計。四是對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。按照優先考慮任中審計、統籌安排離任審計、穿插做好離任交接的總體要求，采取“1托N”的方式，實現項目統籌安排、協同實施。對部分管理使用公共資金規模較小、業務單一、財務狀況良好、無舉報及媒體負面信息的單位主要領導，直接進行離任事項交接。5年內所有審計對象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進審計監督全覆蓋。

（二）優化整合各類審計資源。推進落實以審計機關為主導，主管部門自審為基礎，社會審計為補充的審計全覆蓋工作機制，著力破解審計機關人手少、任務重的難題，為推進審計全覆蓋工作提供人才保障。一是整合不同層級審計資源。對涉及全局性或行業性的7個縣市區扶貧開發、自然資源等重點項目實行市縣聯動、縣區交叉審計；對具有政府背景的融資平臺及國外援貸款等熱點難點問題進行專項審計或者審計調查。二是有效發揮內審作用。內審人員往往更加熟悉本行業業務流程、法律法規和政策制度的特點，因此可以引入開放審計理念，適時邀請市財政、編辦、規劃、國土、林業、環保等部門派內審人員及專家參與審計項目，形成審計合力，及時發現和糾正違法違規問題。三是合理利用社會審計力量。除涉密項目外，根據審計項目的實際需要，可采取向社會購買審計服務的形式補充審計力量；探索在經濟責任、預算執行等審計項目中使用財務協審力量，通過公開招標的方式，建立審計會計服務協審庫，充分合理地利用社會審計力量。

（三）全面推進大數據審計。通過以大數據為核心的審計信息化建設，開展被審計單位業務數據和財務數據的適時采集、整理、更新，建立對所有應審和在審項目的動態監控數據庫，搭建審計信息化平臺，探索數字化審計模式。一是構建審計數據分析平臺。通過連續多年收集審計信息數據，建設審計數據分析中心，構建符合地方經濟社會發展的審計數據分析平臺，分階段、分步驟開發稅務、財政、社保等行業聯網審計系統，實施不同行業審計系統間的數據交換。二是探索大數據審計模式。依托財政聯網審計系統和審計數據分析中心，成立由數據分析人員、審計人員等組成的數據分析團隊，運用大數據思維、技術和方法，對數據進行綜合比對和分析，準確鎖定審計疑點和線索，探索“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實、精確打擊”的數字化審計模式，增強針對性和實效性，縮短現場審計時間。三是加強數據信息安全管理。嚴格遵循國家等級保護建設標準，結合孝感市實際情況和未來發展需求，從網絡、系統、數據、應用和管理五個層面統籌規劃、分步實施、綜合防范、分級防護，構建分域的控制體系、縱深的防御體系，確保審計“一張網”系統安全運行和聯網數據信息的安全。