《監察法》留置措施探究
——以“兩規”措施為比較視角

于小龍，肖妍柔

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

為進一步遏制貪腐現象、打擊貪腐行為，構建國家獨立監察體系，2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，首次提出設立監察委員會，試行國家監察制度[1]。2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會議審議通過了《中華人名共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）標志著我國獨立監察制度的成功建構。相關數據統計調查顯示：自《監察法》頒布實施一年來，全國紀檢監察機關共立案63.8萬件，處分62.1萬人。顯著的成就使得紀律檢查機關辦案數達到了恢復重建40年來案件辦理的最高值②。

留置措施是監察制度十二項調查措施中能夠限制人身自由的手段，也是“兩規”的進階產物，具有合法性、合憲性。在進一步遏制貪腐現象，協助構建國家獨立監察制度進程中，留置措施功勛卓著。然而，一年來各地對其的具體運用仍存在差異?？疾熘邪l現，留置相較于“兩規”進步明顯，彰顯了依法治國，但實踐中對留置的監督、程序性制度的具體構建、被調查人員的權利保障等問題還存在諸多模糊地帶。文章從小問題、具體問題出發，提出留置措施進步的可行性建議；希望能為進一步深化監察體制改革，促進監察制度的規范化、合理化，推進監察制度的縱深化發展貢獻綿力。

一、“留置”概念之探究

“留置”作為一種法律概念很早就在我國各種部門法領域中出現。故認識《監察法》中的留置措施還應當對法律法規以及黨紀中的“留置”有一個全面認識，本文將根據時間脈絡對相關概念進行簡要梳理。

（一）相關部門法中的“留置”

“留置”概念在我國正式出現法律文件是1995年頒布的《中華人民共和國擔保法》的合同債權領域③。隨著我國民商法領域的開放式發展，2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第230條④中也出現了“法定留置權”的概念。此為“留置”在私法上的適用，是保障債權人實現債權的一種私力救濟措施，屬于授權性法律規范，主要是債權人意思自治的權利。

此后，2012年修訂實施的《中華人民共和國人民警察法》（下稱《人民警察法》）中出現了采用“留置”方式的行政強制措施。因此有些觀點也認為這是監察制度中留置措施的前身[2]。《人民警察法》第9條規定，人民警察對違法犯罪嫌疑人在必要條件下，經出示證件后可以采取留置的強制措施?！度嗣窬旆ā分辛糁眠m用的對象相對抽象，只要有涉嫌違法犯罪的人員，其在符合留置法定情形的前提下均可能會被采取留置；在留置程序上來說相對簡單，人民警察出于行政管理、維護社會治安等目的，出示相應證件即可實現短期的留置[3]。

（二）“兩規”措施中的《監察法》留置措施雛形

監察體制下的留置措施概念首次出現是在2016年監察體制改革的試點工作中。黨的十九大報告中也明確提出，用留置取代“兩規”措施。這一論述的提出，是對國家監察體制改革中關于試點實行留置措施效果的肯定，展現出對于過去飽受爭議的“兩規”措施的取締決心，突出對反腐敗工作的重視，旨在使反腐敗調查工作全面法治化，依法按照法定程序開展調查工作，讓監察體制的運行步入法治正軌。2018年頒布的《監察法》從立法層面上確定了留置措施正式成為我國監察權限之一，《監察法》第22條中的“留置”是在調查涉嫌職務違法犯罪的相關人員時認為需要進一步調查且具有緊急情況下的一種公權力調查措施。

“兩規”措施與留置措施均是在被調查人可能涉及職務廉潔性問題或職務犯罪時，證據收集不足，無法進入檢察機關起訴（“兩規”措施是檢查機關進入職務犯罪立案偵查階段）；而案情的緊迫，需要控制被調查人，要求被調查人如實交代案情時進行的一個初步調查。兩者都對證據前期搜集保護、敦促國家機關工作人員以及公權力行使人員依法履職等方面起到了較大的作用。故大多數學者也認為，將《監察法》留置措施看作是“兩規”措施的立法規范化與法治化更為合理[4]。

二、《監察法》留置措施與“兩規”措施的比較

留置措施與“兩規”措施對反腐工作的順利開展，提高辦案效率，監督公權力的行使都有重要意義。但就其本質而言，二者仍然存在巨大差異，筆者做以下對比研究梳理：

（一）兩者適用對象不同

“兩規”措施作為黨內法紀在適用對象上較為狹隘，僅適用黨內人員；且僅在行使公權力不當、存在嚴重違反黨紀法規時，要求被調查人積極配合談話與詢問。因此在反腐工作的開展中，會存在大量的調查空白地帶。例如，被委以公權力、行使或協助開展公職但又不具備黨員身份的工作人員也可能存在貪污腐敗、瀆職等情況，這時就難以“兩規”作為依據進行事先介入調查，搜集證據，案件的調查難度也會增加，也讓反腐工作在非黨內人群范圍開展顯得乏力。

留置措施較之于“兩規”在調查適用對象上明顯擴大，實現了反腐工作開展全覆蓋——上到全國人大代表下到基層公職工作者，凡涉及公權力行使的人員，甚至是行賄人員，都要全方位監察。2018年2月9日，黑龍江省林業廳廳長楊國亭（非中共黨員）涉嫌嚴重職務違法，接受黑龍江省紀委監委調查。這是黑龍江省監委成立后采取的首例留置措施，同時楊國亭也成為全國首個由監委留置的非中共黨員正廳級領導干部，留置措施的設置跨越了這條無黨籍不可進行調查的“鴻溝”。再例如，《監察法》第22條第2款明確指出對涉嫌行賄犯罪或者涉嫌共同犯罪的相關人員在符合留置必要的條件下，監察機關可以依照前款規定依法采取留置措施。這樣，那些行賄人員也難逃監察人員的法眼，也將對公權力的行使人員的“誘惑”扼殺在搖籃里。

（二）兩者實施主體不同

“兩規”措施實施主體為縣級以上的紀檢部門，紀檢部門作為中國共產黨的紀律檢查機關，是黨內的自我監督機關，并不是法律規定的監察部門?！皟梢帯贝胧┮膊⒉皇羌o檢部門的慣常性調查手段，它沒有專門的“兩規”辦案人員，一般是在黨內人員出現嚴重違紀行為，滿足適用條件且經過審批后，紀檢部門從內部調動人員進行辦案；有時由于案件的需要紀檢部門也會從司法機關調配人員協助辦理。所以，其實施主體和人員的合法性即值得探討[5]。

2018年憲法修正案通過并實施，國家和地方監察委員會設立，一個全新的監察機關展現在社會大眾面前：由各級人民代表大會選舉或者委任產生的監察委員會成員組成的監察機關。從實施主體而言，設區的市以下監察機關有權實施留置措施，但要求報上一級監察機關批準；省監察機關實施留置報國家監察機關備案；其他監察機關實施留置，由監察人員上報監察機關，在經過監察機關領導人員集體研究決定后實施。從實施人員而言，《監察法》授權監察機關的調查人員行使監察權，對被調查人展開調查，依法按照正當程序進行監察活動，留置措施的采取就是十二項調查權中的重要監察權限。

（三）兩者實施程序不同

“兩規”制度僅要求在規定的時間、地點進行詢問，但在“兩規”措施的具體實施程序中并沒有相關細則對程序加以規范，一般按照操作慣例進行。例如，在實踐中，對調查對象采取“兩規”措施建議是由承辦黨員違紀案件的紀委調查組向紀委常委提出，特殊人員經過任命機關同意⑤；又如采取“兩規”的場所在文件中未作出明確規定，適用中多選擇郊區或偏僻地區賓館；再如，各地紀委辦案采取“兩規”措施，一般在48小時內通知被調查者所在的單位或家屬，但卻有超期或違反也沒有任何程序違法認定甚至是處罰；最后，對被調查人采取的“兩規”期限初核階段并無絕對限制，措施時間具有較大任意性⑥。

如前所訴，《監察法》第43條明確了留置措施的實施主體。同樣，留置措施中的審批程序、通知程序、詢問權利保障等方面《監察法》也更為具體。例如在決定對被調查人采取留置措施后，除存在有礙調查的特殊情形，都應當在24小時內通知被留置人所在單位或家屬；留置期限不得超過3個月，在特殊情況下報上一級監察機關批準可延長3個月。留置程序的進步還特別體現在與刑事訴訟法監視居住的同一設置：留置期間應當保障被調查人的生活以及人身安全等權利；被調查人的留置時間，可以在判處刑罰后進行折抵等。

（四）兩者證據適用情況不同

“兩規”措施調查后，確認被調查人員涉嫌職務違法犯罪，紀檢部門會將案件移交檢察機關，由檢察院啟動職務犯罪偵查程序。這不可避免地出現了證據轉化的尷尬，從法理和證據法的角度出發，“兩規”措施中收集的證據本身缺乏合法性；進入偵察階段，前期證據的合法性認定和和后期轉化適用都沒有明確的法律依據，但實踐中卻往往直接轉化適用。反觀之，如果不能直接適用，會增加職務犯罪偵查的負擔，也會一定程度增加被調查人的訴訟負擔，這種雙向悖論不僅是立法的漏洞，也著實讓實施主體和被調查人員頭疼。

根據《監察法》45條第四項規定，在留置措施過程中認為被調查人構成犯罪的，其收集的證據需連同案卷材料一并移交檢察院審查起訴。據此可知，監察機關留置過程行使的調查權類似于偵查權，可認為檢察院關于職務犯罪的立案偵查權已歸屬于監察機關。所以，其獲得的證據可以直接移送審查起訴，省去了“兩規”措施采取后確認被調查人存在職務犯罪又將交由檢察院重新立案偵查的環節。此項規定是監察機關與檢察機關刑事訴訟的司法銜接，正因為監察機關是依法設立的職務犯罪調查機關，所以證據的合法性也當然具備。如此一來，在留置過程中依法訊問被調查人所獲得的調查證據材料是可以直接適用于訴訟階段，這不但有利于減輕被調查人的訴訟負擔并且在很大程度上也節約了司法資源。

三、留置措施的思考與建議

通過前述比較可見，留置措施較之于“兩規”措施的積極意義主要表現在提高案件調查效率，節省案件調查時間；防止被調查人逃跑、自殺，防止毀滅、偽造證據以及串供情形的發生；幫助公職人員及時更正錯誤，更加高效履行自身職責；實現程序的正當化和法制化轉變等[6]。

當然，問題的研究應當全面、深入、系統，對留置措施的研究亦是如此。法律本身具有時代印記，對留置措施的研究也應當發展。從“兩規”到留置無疑是法治的勝利，是法治反腐的重要體現，是黨規和國法的協調統一，在合法性、合憲性層面具有重要進步意義。作為一項突破性較大的限制人身自由措施，雖意義重大，但深度了解實施現狀并認真分析后，仍然可發現諸多不足之處。筆者在梳理留置措施存在不足的同時，也提出相關完善意見，希望能為《監察法》乃至我國監察制度的完善貢獻綿薄之力。

（一）《監察法》留置措施存在的不足

1.留置措施場所選擇不明確。根據《監察法》第22條第3款的規定，留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行。但《監察法》實施以來留置場所的設置管理并未出臺相應法律文件加以規范和細化，法律規定并不明確。在京、浙、晉監察制度試點的過程中，有兩地將留置場所選在過去“兩規”地點中，而有一地將地點選擇在看守所，可見場所沒有統一規范[7]。留置措施作為極少數限制人身自由的措施之一，在程序上的細微程度應該高于其他普通調查措施，若在場所的選擇上具有不確定性且留置場所配套設置未統一標準，那么監察機關就有了極大的自由裁量權，這將會存在巨大的隱患。在調查過程中，若選擇被調查人員人身安全沒有保障的場所，抑或留置場所調查訊問設備科學程度低，將難以保證被調查人在整個留置措施過程中的各項權利。

2.留置程序的監察力度不夠。享有權力者都容易濫用權力，所以自古以來對權力的監督都尤為重要。在監察機關行使監察權的過程中，為防止其監察權限過大，加強對監察機關的監督是法治的應有之義。在監視居住措施中，《刑事訴訟法》中明確指出，檢察院對監視居住的決定和執行是否合法實行監督。但在留置程序中，從批準到執行都是機關內部的決定和執行，《監察法》幾乎未涉及對整個留置程序的過程監督。留置措施在立法和實施方面存在的不成熟，難以保證反腐工作深入開展。打鐵還需自身硬，監察人員要充分保證自身的廉潔性。留置程序過程中的外部監督也要加強，制度的監督體系都是由內外相結合構成，其中外部監督是為增強自我約束力的有效客觀手段。

3.留置措施中被調查人權利保障力度不夠。我國《憲法》明確規定，尊重和保障人權。留置措施作為類似于司法偵查權的措施，在《監察法》中未提及任何關于律師介入的問題，這其實是回避了偵查過程中被調查人的辯護權保護問題⑦。根據現有研究材料，筆者認為留置過程中適當地引入律師的介入，有利于被調查人辯護權的保障，是人權的保障的體現。完備的監察程序看似可以保障被調查人的權利，但缺乏程序救濟的結構性完善；律師的參與是現代法治舉足輕重的程序性制度創舉，在留置過程中，它有利于站在被調查人角度保障其各項權利，也對提高辦案質量、避免冤假錯案的發生具有重要意義。

4.留置措施中非法證據排除的要求規范不明確。在留置措施實施過程中，無疑會涉及案件的調查以及證據的收集。按照現行《監察法》的規定，留置過程中僅有監察調查人員以及被調查人員，不會涉及第三方的介入，此時就可能存在刑訊逼供以及其他非法收集證據的情形。縱觀整部《監察法》僅有第33條第3款、第40條第2款之規定涉及到留置措施中非法證據的排除。表面看來《監察法》中的證據排除更加嚴格，只要出現非法證據一律排除；但若深究實質，監察制度中關于非法證據的排除僅有一筆概述，并沒有對非法證據排除的具體情形、程度、適用等作出更加清晰明確的規定。證據是論證基石、是案件的核心支撐，只有經得起考驗、程序上合法的證據才能在查明案件事實的同時又保障被調查人的合法權益。因此，留置過程中的證據收集程序，以及調查過程中可能出現的刑訊逼供或者其他非法收集情形的程序規定的細化要求，勢在必行。

（二）關于《監察法》留置措施完善的思考與建議

《監察法》是我國法律體系的重大革新，留置措施是改革的重點，其中有很多細微之處值得完善。只有在理論層面反復推敲實踐過程中暴露的各種問題，才能進一步深化我國監察體制改革。結合以上問題思考，在完善的總體方向上建議在中央層面統一出臺《監察法（實施細則）》，各省市根據地方情況具體細化，而當下有以下幾點建議：

1.留置場所的選擇。在留置場所的設定上可以通過監察機關與公安機關的工作銜接予以解決。對于留置場所的選擇，多數觀點認為可以選擇在看守所，盡管看守所作為處理司法行政案件的場所若直接應用于留置措施有些許不合適宜，但看守所作為各種偵查過程中所使用的場所，在設施上（如監控設備、錄音錄像設備）配置齊全、管理程序上基本完備與成熟；并且較為完備的硬件設施與場所運行機制，也有利于被調查人員的管理，與人身安全的保障。所以，留置場所的選擇可以采取一種綜合性的解決方式，考慮在看守所中專門設置留置區域，結合留置自身案件特殊性加以改造后予以使用?！侗O察法》中也明確指出，監察機關采取留置措施時，可以根據工作需要提請公安機關相互配合。在留置過程中加入公安機關的管理，由更加熟悉類似強制措施的公安人員（亦或者協同）加強對留置人員的看護，有利于規范和監督留置措施、提高辦案質量、保證被調查人的人身安全，并促進了公安機關與監察機關工作的相互制約和協調作用[8]。

2.留置措施的監督程序。權力必須關進制度的籠子，特別是程序性制度。對監察機關的監督，除了憲法修正案中監察機關對各級人大負責并向人大匯報工作以外，其他監督幾乎乏力。為防止調查措施中留置權力的濫用，僅憑監察機關內部的自查自糾和人大監督顯然是不夠的，可以選擇在留置措施過程中介入檢察機關的監督。例如，留置措施批準后，采取留置的被調查人員的基本案情可備案到檢察機關。對在留置措施實施過程中是否存在可以解除留置措施的情況，或者對于不適宜繼續采取留置措施的人員以及在留置過程中可能會存在的非法取證的現象，檢察院可以通過實施定期留置必要性審查以及被調查人申請的留置必要性審查，審查是否被調查人仍有留置的必要性以及監察機關是否在留置過程中存在違法行為。

在監察機關自行審查的同時介入檢察機關的監督有利于防止權力濫用，保障被留置人員的基本權利，以及讓監察機關自身更高效地行使留置權，同時還加強了監察機關與檢察機關的工作銜接。當然，社會監督也應跟進加強，陽光是最好的防腐劑，要進一步深入監察體制改革就應當讓人民群眾了解監察制度運行及其實施效果，能夠公開的環節適當公開，使監察機關在社會監督環境下增強自我約束感。

3.律師介入問題。律師介入問題，學界持不同觀點，爭議較大。由于監察案件的特殊性質，既不可全面否定律師的介入，也不可全面肯定律師的參與。因此可以制定相應的律師制度標準，明確劃定律師行使辯護權的階段與權力行使的范圍，以及可以采取律師介入的案件類型等。例如《刑事訴訟法》中規定律師介入的時間，自第一次訊問或采取強制措施之日起，并且在整個刑事訴訟過程中針對律師所擁有的辯護權做出了系統全面的規定。假設留置過程中也同樣采取這種律師辯護權規定，即可保證被留置人員的合法權益，又有利于對案件自身的保密性。若完全否定律師的介入，留置過程中可能狀況百出：如若被留置人員對法律認知水平低，留置過程中自身的合法權益易受到侵害（遭遇非法取證、調查人刑訊逼供以及不宜繼續采取留置措施等問題）；其不懂如何主張權利，亦會使案情變得更加復雜，導致調查成本和資源的浪費。

4.留置措施中非法證據排除。筆者認為相較于《監察法》中的程序規定，我國《刑事訴訟法》對非法證據的排除具有更多理論基礎積累和實踐經驗。2017年頒布的《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》是我國非法證據排除規則的進步性規定，這一規定以及《刑事訴訟法》與相關非法證據排除的司法解釋一同構建了我國刑事訴訟的非法證據排除體系。如今我國非法證據排除的原則規定有長足進步。同樣作為證據收集程序，初步形成的《監察法》留置措施中可能出現的非法證據的排除問題可以借鑒《刑事訴訟法》中非法證據排除規定的具體操作流程，并結合自身監察性質作出更加明細具體的非法證據排除規定。

5.留置措施籠統性規定的細化。《監察法》的定性更多的偏向于程序法，盡管作為新頒布的程序性制度，面臨復雜多變的現實情況無法做到全覆蓋、面面俱到，但一系列概括性規定還是可以進一步細化明確。例如《監察法》第42條第3款中提及“調查過程中的重要事項”以及第44條第2款中，訊問被調查人員應當合理安排時間。何為“重要事項”、何為“合理時間”，沒有任何說明；特別是訊問時間，若不作出明確規定，很有可能存在變相刑訊。既然留置程序的正當性和留置程序的可操作性相輔相成，互為補充和促進；立法和實踐更應當在《監察法》嚴格程序下靈活實施、在動態過程中實現監察法完善。因此在深化監察體制改革過程中可以結合如今監察制度實施出現的問題（例如留置的部分規定過于概括）加強調研，進行經驗總結；進而出臺相關的立法解釋，完善立法空缺，將部分不明確的程序問題加以解決，增強可操作性，細化（留置）各項流程，形成一個完備的（留置措施）程序體系。

四、結語

監察體制的創新打破了我國“一府兩院”的國家機關格局體態，由此形成了行政機關、司法機關以及監察機關并駕齊驅的“一府兩院一委”的新型國家治理格局。從北京、浙江、山西試點探索到全國推開，再到組建國家和省市監察委員會，監察體制改革取得了重要階段性成果。其中留置措施作為改革的重點內容，更應當結合我國國情和實踐進行深入分析研究，鼓勵更多專家學者結合各地實際提出科學性建議。促進新形勢下監察機關與各機關部門銜接也勢在必行。將監察法中原則性、概括性的規定具體化問題仍須引起重視。要在實現留置措施系統完備、科學規范、有效運行上下功夫，以此不斷完善和發展我國監察制度體系。

[注釋]：

①本文中的“兩規”是指1994年的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條第3項所規定的“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，有的學者使用“雙規”代指“兩規”。1997年《中華人民共和國行政監察法》將“兩規”修改為“指定的時間、地點”，這次修改的“兩指”旨在名稱上將黨內法規與行政監察法的措施相區分開來，但事實證明自紀律檢查機關與行政監察部門合署辦公后，兩者的行使主體以及適用對象（具有黨員身份的公職人員）上自然就發生了重合，因此兩者在本質屬性上難以區分，故前期調查職務違法犯罪案件時都以“兩規”措施適用。

②數據來源于《開啟黨和國家反腐敗工作新篇章——深化國家監察體制改革一年掃描》參見人民網，http://dangjian.people.com.cn/n1/2019/0301/c117092-30951963.html，2019年5月15日查閱。

③我國民事領域的留置有這樣一個變遷過程。1995年的《擔保法》，留置只適用于合同之債的某些合同類型中，為封閉式原則。1999年《合同法》稍有拓展。2007年《物權法》出臺后，民事領域的留置才適用開放性原則，符合法定要件，都可適用留置。

④《中華人民共和國物權法》第230條：債務人不履行到期債務，債權人可以留置已經合法占有的債務人的動產，并有權就該動產優先受償。

⑤如直屬部門正部級，政府組成局的兩規必須報請同級黨委同意。如果涉及同級黨委的組成人員必須報請上級紀檢部門，并移送上級紀檢部門管轄；中央委員必須報請中央同意。

⑥“兩規”有時限規定始于2005年，時限一般為3個月，可以延長3個月，合計最長時限為6個月。該時限的規定被后來相關文件吸收，沿用至今。但是經中央批準立案的重大復雜案件還可以再延長。

⑦關于律師的介入，學界爭議較大，一種觀點認為《監察法》草案并沒有把留置等調查措施定性為定性為偵查，所以律師無法以《刑事訴訟法》介入。這一觀點在法理上具有一定的合理性，監察程序和司法程序并沒有一以貫之,律師在留置期間的介入缺乏法律依據。另一種觀點認為從權力性質出發，監察權具有行政、司法兩重屬性，職能上又具有行政監察和刑事監察兩重屬性?？梢詮亩嵌瘸霭l，在調查腐敗案件過程中區分違紀案件和違法案件，以解決律師介入和行使辯護權的具體問題。