總體國家安全觀視域下涉治安不穩定人員的管控

劉金洋

（中國人民公安大學 北京 100038）

一、問題的提出

安全是國家生存和發展的頭等大事，維護國家安全不僅是時代發展的必然要求，更是黨和人民義不容辭的責任。而國內安全作為總體國家安全的重要內容，是維護社會穩定，進行社會主義建設的重要支撐。在當前社會經濟高速發展的背景下，社會結構日益復雜，社會內部矛盾凸顯，各種違法犯罪活動對人民群眾的生命財產安全甚至國家安全構成了威脅，治安秩序所面臨的風險與日俱增。針對當前的復雜形勢，習總書記創造性地提出了總體國家安全觀的戰略思想，闡明了國家安全的內涵與外延。習總書記指出“要堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”[1]總體國家安全觀的提出，不僅體現了習總書記對國家安全的高度重視，更為各項安全工作的開展指明了方向。就治安工作而言，治安工作重在預防，而對相關人員的管理工作也一直是治安管理的重要內容。為確保社會安全有序，對易引發治安風險，有破壞治安秩序傾向人員進行管理便是治安工作予以關注的重點。而學界對此類人員的研究只是側重于某一方面。比如廖文舉、裴佳黛所寫的《城鎮社區違法高危人群控制研究》重點強調了城鎮社區的高危人群分類及其控制策略，但其立足點主要在城鎮社區[2]；郭奕晶的《關于“治安高危人群”管理的思考》對治安高危人員的范圍做出界定，包括公安機關列管的重點人口，社會閑散人員，外來人口中有過故意違法犯罪記錄的人員，經常肇事肇禍的精神病人，重點上訪人員中有報復苗頭的人員[3]。但此分類并不全面，比如極端勢力、越軌人員也會威脅社會治安，是否應納入高危人群范圍并未予以討論；再如鐘賢成、張志文的《新形勢下破解重點人員管控工作難題的幾點思考》強調的是人員管理工作的措施，缺乏對人員范圍的界定[4]。因而對危害國家安全或社會治安，具有潛在或現實危險性的人員的研究有待進一步細化。在總體國家安全觀的背景之下，如何準確界定涉治安不穩定人員？對此類人員的管控現狀如何？怎樣有效開展管控工作？這些問題成為當下治安管理理論和實務界關注的重點。

二、涉治安不穩定人員的界定及其分類

就涉治安不穩定人員而言，學界尚未使用此術語。而對違法犯罪可能性高，對社會治安有高度危險人員多使用“高危人群”“治安高危人員”“重點人員”等詞語進行概括。但對僅具有越軌行為以及部分閑雜類人員能否歸為治安高危人員卻尚未達成共識。筆者提出的涉治安不穩定人員概念，不僅包括涉治安高危人員，還包括具有一定的危險性，尚未達到高危程度但需要公安機關予以重點關注的人員。此類人員的突出特征是非常態性或不穩定性，易對治安秩序造成干擾或破壞，有別于通常稱之的普通人員。對此，筆者將涉治安不穩定人員界定為有危害國家安全或社會治安嫌疑、具有一定危險性、對公眾生命財產安全造成潛在或現實威脅，需要公安機關予以重點關注的人員。并根據涉治安不穩定人員的特征，同時結合公安工作實際，將其歸納為以下十類人員：

（一）惡意上訪人員

上訪人員工作一直是公安工作的一大難題，上訪人員可分為合理訴求的上訪人員與惡意上訪者。合理訴求的上訪人員在他們的訴求得到回應并能夠妥善處理時，便會消除自身的不穩定性。但對惡意上訪者而言，其自身往往具有偏激、固化甚至對立的特點，更有甚者以上訪為名敲詐當地政府，煽動對立情緒，造成當地治安秩序混亂。如山東退伍軍人的串聯上訪鬧事事件，犯罪嫌疑人通過微信、電話等方式進行串聯動員，策劃國慶期間以“旅游”名義進京非法聚集上訪，在微信群內發布“被毆打”等虛假信息，煽動退役人員到平度“聲援”。在經過一系列串聯煽動后，犯罪嫌疑人在平度市人民會堂聚集，并實施暴力襲警、打砸車輛等一系列嚴重違法犯罪活動，對社會秩序和人民群眾的生產生活造成了嚴重影響[5]。可見，惡意上訪人員是當地社會治安的一枚不定時炸彈，隨時都有可能實施各種破壞活動，不僅威脅人民群眾的生命財產安全，也會嚴重擾亂社會秩序。

（二）涉毒類人員

毒品犯罪是刑法規定的嚴重犯罪，社會危害性極大。根據《2018年中國毒品形勢報告》顯示，2018年，全國共破獲毒品犯罪案件10.96萬起，抓獲犯罪嫌疑人13.74萬名，繳獲各類毒品67.9噸，查處吸毒人員71.7萬人次，處置強制隔離戒毒27.9萬人次，責令社區戒毒社區康復24.2萬人次。但是，新型毒品卻不斷出現，吸毒致死人數連年攀升。據統計，全球約有2.75億人至少使用過一次毒品，其中近3100萬人為吸毒成癮者[6]。對吸毒人員而言，吸食毒品需要耗費大量的資金，其所帶來的巨大經濟負擔往往使得許多家庭不堪重負。部分吸毒人員為了得到毒品，滿足毒癮，在吸食毒品的同時可能會實施販毒，盜竊，故意傷害，尋釁滋事等嚴重違法犯罪活動。吸毒人員本身便是當地社區的風險因子，而其所涉及的毒品犯罪更是社會穩定的毒瘤。

（三）侵財類人員

侵財類人員主要指進行盜竊等違法犯罪活動的人員。侵財類案件屬于多發案件，以團伙作案為主，犯罪主體低齡化，文化程度相對較低。但此類人員作案手段的多樣化，作案地點的流動性，以及作案目標的廣泛性卻增大了公安機關對案件的偵破難度，且侵財類人員多為慣犯，具有較強的反偵察能力，公安機關在證據搜集等方面往往充滿挑戰。侵財類案件的危害性主要體現在對公民的生產生活造成直接干擾，不僅會侵犯公民的財產安全，也會降低民眾的安全感和民眾對公安機關的信任程度。

（四）涉惡類人員

涉惡類人員是指實施或可能實施黑惡類型違法犯罪活動的人員。根據央廣網的統計，福建省法院共審結涉黑惡勢力犯罪及其“保護傘”案件155件1003人，其中，判處有期徒刑5年以上重刑的罪犯共計257人，力圖堅決打掉黑惡勢力囂張氣焰[7]。黑惡勢力的表現形式多種多樣，包括：操控重點行業和重點領域、威脅政治安全的黑惡勢力；把持基層政權破壞基層選舉的黑惡勢力；利用家族、宗族勢力橫行鄉里、稱霸一方、欺壓殘害百姓的“村霸”等黑惡勢力；操縱、經營“黃賭毒”等違法犯罪活動的黑惡勢力；跨國跨境的黑惡勢力。他們拉幫結派，稱霸一方，欺壓百姓，犯罪性質極為惡劣，社會危害性極大。涉惡類人員所采取的控制手段也多種多樣，既有打砸搶等硬暴力，也有威脅恐嚇等軟暴力，通過各種方法手段滿足自身需要。涉黑類人員給當地民眾帶來了極大的恐慌，對當地社會穩定、公共安全構成潛在威脅。

（五）性侵類人員

性侵類的犯罪較為敏感，在短時期內即可造成較大影響，易引發民眾的憤怒情緒，使當地女性產生焦慮與恐慌情緒。性侵人員實施的性侵行為具有成癮性和選擇性的特點，此類人員在特定時間對特定女性而言是一個高風險因素。且性侵人員本身具有一定程度的人格缺陷，其實施的違法犯罪行為具有多重性，在性侵行為的同時可能伴有搶劫、綁架等違法犯罪行為的發生。

（六）肇事肇禍的精神病人

肇事肇禍精神病人的管控是公安機關所面臨的一大難題。肇事肇禍的精神病人由于自身生理缺陷，沒有能力完全辨認和控制自己的侵害行為，因而他們并不需要承擔與正常人相當的法律責任。此類人員的突出特點是行為毫無規律可循，一旦疾病發作實施侵害行為，往往會導致人員傷亡財產損失等嚴重后果。比如在2017年4月常熟1名40多歲男子趙某精神病發作，持菜刀砍傷1名成人和3名幼兒，事后趙某被鑒定為精神病發病期，雖無刑事責任能力，但卻對被害人的身心造成極大傷害，嚴重危及到社會治安[8]。肇事肇禍精神病人所引發的案件往往會帶來巨大的社會轟動效應，從而引發民眾的不滿情緒，具有較強的社會危害性。

（七）社會閑散類人員

社會閑散類人員主要指沒有工作，無固定住址，游手好閑之人。此類人員因沒有工作而游蕩于社會。他們的突出特征是自由散漫，無所事事，難以約束。在惡意上訪、鬧訪、纏訪等事件中，多有社會閑散人員參與，此類人員也是影響社會穩定的因素之一。

（八）極端勢力

當前隨著經濟全球化的深入，各國之間的聯系更為緊密。一些極端勢力打著文化交流、宗教傳播的旗號進行意識形態的滲透，對癡迷者進行洗腦，并伺機鼓動他們實施嚴重暴力的違法犯罪活動。極端勢力在發展初期較為隱蔽，通常采取網絡交流，視頻授課等模式傳授其極端思想及犯罪方法，并通過線上線下相結合的方式招募人員，壯大自身勢力，實施有組織有預謀的違法犯罪活動。在我國較為典型的便是“三股勢力”“藏獨”“疆獨”分子，他們會通過各種途徑向特定人員灌輸極端思想，誘使他們實施各種各樣的分裂活動。極端分子不僅危害社會治安，甚至會危及到國家政權，嚴重影響到國家安全。

（九）刑滿釋放人員

如何預防刑滿釋放人員再犯罪，一直是國內外的難題。當前我國刑滿釋放的安置制度還不完善，刑滿釋放人員的就業、受教育等權利并未得到切實保障，致使他們的失落感，邊緣化情緒增強。此類人員在服刑期間脫離社會生活，犯人彼此之間也易產生依賴、盲從的心理，如果回歸社會后他們自身生活得不到保障，其反社會性會進一步增強，極易實施更為嚴重的違法犯罪行為。比如從湖南省洞口縣張居遷殺人潛逃一案中不難看出，此人的危險性極高，在殺人之前就表現出各種違法犯罪苗頭。他不僅是當地的一名村霸，還曾因犯盜竊罪、流氓罪被多次判刑，也曾對村民揚言要殺人，種種跡象都表明張居遷是高危分子，時刻都可能進行違法犯罪活動。此類事件的發生可能與嫌疑人原有服刑未達到應有教育改造、對嫌疑人危險性評估不充分、服刑完畢難以回歸社會等多方面因素有關。由此可見，刑滿釋放人員的管控工作也是不穩定人員管控工作的重點難點之所在。

（十）問題青少年

問題青少年主要指實施或可能實施越軌行為甚至是違法犯罪行為，有諸多不良嗜好的青少年。此類青少年因處在青春期這樣一個特定階段，其沖動性極強，實施活動往往不計后果，具有盲目性和隨意性的特點。由于青少年自身身心發育還不成熟，極易被有關組織或相關人員利用，實施更為嚴重的越軌行為甚至違法犯罪行為。如不及時疏導，進行批評教育，他們便會更加肆無忌憚地實施違法犯罪活動，從而引發更大規模的混亂和恐慌。

三、涉治安不穩定人員管控中存在的問題

總體國家安全觀的提出豐富了國家安全的內涵，對維護國家安全也提出了更高的要求。對涉治安不穩定人員的管控工作事關人民群眾的生命財產安全與社會穩定，是國家安全的重要內容，需要公安機關全方位、多舉措地做好此類人員的管理工作，但當前的管控工作還存在以下問題：

（一）重視不夠，管理理念有待更新

對涉治安不穩定人員的管控工作是一項長期工程且見效較為緩慢，往往難以引起足夠重視，部分民警單純將此類人員的管控工作用于應付考核指標和上級檢查，并未對此進行深入細致的研究。而公安機關也未將此類人員的管控工作與社會治安、國家安全相聯系。再者，公安機關“重打輕防”的思想根深蒂固，往往是出現問題后再補救，因而對不穩定人員管理的預防工作較為欠缺，上述傳統的管理理念嚴重制約了管控工作的開展。

（二）不能有效識別，管理范圍缺乏針對性

當前無論是法律還是學界對對涉治安不穩定人員的范圍都未明確規定，各地的實際工作情況也千差萬別，致使公安機關在實際管控工作中缺乏針對性，從而進一步加重了公安民警的工作負擔。由于治安不穩定人員的判斷本身帶有一定的主觀性，難以從法律上予以明確界定，這便需要當地公安機關和社區民警依據管轄范圍地實際情況進行分析研判，以此確定當地此類人員的范圍，進一步加強管控工作。管理范圍的模糊也使得公安民警不能突出重點，有的放矢地開展管控工作，對此類人員的思想動態也缺乏跟進了解。

（三）管控機制較為欠缺

對涉治安不穩定人員管理機制的缺失主要表現在以下兩個方面：一是管理缺乏明確的法律依據，只有公安部1998年5月下發的《重點人口管理工作規定》，且該制度僅在公安機關內部發行，對上述存在危害社會治安嫌疑具有一定程度危險性的人員的概括也不全面，只能作為實際管控工作的參考。另一方面，公安機關缺乏內部信息交流溝通機制，缺少一套完備的管理工作機制，因而在人員管理工作中存在著隨意性、不穩定性等弊端。體制機制的缺失造成了情報信息共享程度低，動態信息更新緩慢，管理工作的效率低下。這也使得管控內容缺乏明確性，衡量尺度難以統一。

（四）片面強調公安機關的單方作用，管理手段單一

公安機關對轄區涉治安不穩定人員的管理方式多采用傳統模式，過度強調公安機關的單方作用，忽視發動人民群眾參與管理工作，在開展工作時缺少管理方法的總結創新，部分民警對不同類型的不穩定人員大多采取相同的管理方法，采集信息項目基本一致，調查走訪也多流于形式。就不同部門而言，各部門之間的信息壁壘情況突出，這使得不穩定人員的信息無法及時交流和共享。管理方式的單一間接導致了各種失管漏管等現象的產生。

四、解決涉治安不穩定人員管控問題的對策

在總體國家安全觀之下做好對涉治安不穩定人員的管控工作，首先要轉變管控理念，提高管控工作的重視程度，將各項工作落到實處。其次要根據當地實際情況明確管控范圍，實施分類管控，提高管理工作效率。同時要在法律法規之下進一步完善管理工作機制，提高管理工作質量，以此維護社會穩定，為總體國家安全奠定堅實的基礎。

（一）轉變管控理念，實施管控幫教一體化

公安機關對對涉治安不穩定人員的管控工作要立足于總體國家安全觀的視角之下，提高站位不斷改進管理方法和手段，剛柔并濟，在實施強力手段的同時給予此類人員必要的人文關懷。一方面鼓勵此類人員參與公益性活動，在互幫互助中使他們感受到社會溫暖，不斷感化他們。可通過各種途徑加大宣傳力度，采用交流座談會，社區宣傳欄，舉辦文藝演出等多種形式弘揚社會正能量，重塑此類人員正確的價值觀。另一方面對頑固不化，多次犯罪的治安不穩定分子則要加大處理力度，嚴厲打擊他們所實施的各項違法犯罪行為。當然，管控理念的轉變還要求公安機關要注重事前的預防工作，深入了解此類人員的思想近況和行為，發現鬧事苗頭要及時制止，盡可能地將矛盾化解在萌芽之中，消除其違法犯罪傾向，維護轄區良好的社會秩序。

（二）明確管控范圍，實施分類管控

涉治安不穩定人員范圍的確定一方面需要參照《治安管理處罰法》《重點人口管理工作規定》等有關法律法規進行界定，另一方面需要公安機關及相關社區民警根據當地實際情況進行更為細致的劃分。對不同類型的人員，一方面可根據他們的人身危險性、實施違法犯罪活動的可能性采取針對性的管控措施。比如對于涉毒類、涉惡類等人身危險性高的要密切關注其思想動態，全面了解他們的基本情況，加強與其鄰里之間的交流，實施動態監管。另一方面可根據治安不穩定人員的年齡、生活閱歷等采取相應的管控方法。比如對于問題青少年，由于他們的自身心智還不成熟，應以教育手段為主，加大關注力度，給予他們應有的關懷，與青少年的家人加強交流溝通，促使他們回歸正常社會生活。而對于老年人的管控則需考慮他們實際的身體情況，采取強制措施要適度，可以采取動之以情、曉之以理的方式予以規勸。公安機關及責任民警要在法律允許的范圍內，采取松緊結合、內外兼顧的方式進行管控，做到分類管控、因類施策，提高人員管控的工作效率。

（三）健全管控機制，實施動態管理

法律制度的不完善也使得管控方式難以統一。管控工作質量的提高，一方面要建立健全法律法規，保證公安機關在人員管理方面有法可依，進一步明確公安機關人員管理的職責范圍。另一方面應完善社會管控機制，多渠道綜合性的做好人員管控工作。一要完善公安機關內部的各部門各警種之間互動互通的內部機制，以確保信息暢通，共享有關信息，及時進行材料轉遞，防止出現人員失管漏管現象，提高管理工作效率。二要建立信息收集制度，保證逐人建檔，完善涉治安不穩定人員的檔案資料。三要建立日常管理工作制度，對涉治安不穩定人員進行定期清理檢查，分析研究此類人員近況，加強對他們的日常考核工作。四要建立健全列撤管審批制度，根據此類人員的近期表現以及調查了解情況動態調整管理范圍，實施動態監管。五要進一步明確分工負責制度，將人口調查、材料清理等任務落實到人，明確各部門各人員的相關職責，提高管理工作效率。六要完善先進技術應用的體制機制。響應國家改革的號召，將互聯網等先進技術應用到公安工作中，通過網絡查詢，網上比對等方式進行監管。最后要完善治安不穩定人員打擊處理制度，對于有違法犯罪行為的人員要依法處理，實行教育打擊相結合的方式管理相關人員。通過建立健全管控機制以提升公安機關整體管控能力，確保公安機關嚴格依制度，依規矩行事。

（四）加強社會動員，多主體協同配合

涉治安不穩定人員的管控工作不應是公安機關的一家之責，應盡可能地吸納更多主體參與管控工作。這不僅是彌補警力不足的有效途徑，也是提高管理工作效率，提升管控工作質量的重要保障。一是要多渠道發動人民群眾參與。人民群眾是公安機關工作之源，立足之本，是公安機關的直接信息來源。公安機關應了解人民群眾的訴求，努力解決群眾困難，與轄區民眾保持密切聯系，建立良好的警民關系，為管控工作奠定良好的群眾基礎。公安機關可利用微信群、微博、抖音等網絡平臺加強與民眾的溝通交流，創新與民眾的互動方式，多途徑的了解不穩定人員的相關信息。社區民警可采取電話聯系、微信交流、意見反饋箱、宣傳欄等形式定期向民眾了解有關人員的近況，鼓勵民眾及時上報形跡可疑的人員，倡導人民群眾做社區秩序的維護者。二是利用社會治安自治組織進行管控，社會治安自治組織在治安巡邏，矛盾糾紛調解和人口服務管理等方面發揮著重要作用。公安機關可利用治安保衛委員會，社區志愿組織等有關力量密切監視此類人員的動態，同時安排適當警力進行巡邏檢查等例行活動，確保管控工作效益的最大化，維護轄區良好的治安秩序。三是要發動企業、社會組織參與管控工作。公安機關可引入企業、社會組織的先進技術手段，與公安工作實際情況緊密結合，打造獨特的治安不穩定人員管控技術模式。企業和社會組織還可親身投入到治安不穩定人員的管控工作，成為治安不穩定人員管理工作的參與者。

五、結語

涉治安不穩定人員的管控作為維護社會安全的一環，是保障國家安全必須關注的內容。在習總書記總體國家安全方略的指引下，公安機關做好涉治安不穩定人員的管控工作是當今時代的需要，是履行職責、服務人民的體現。面對當前人員管控的突出問題，應循序漸進，通過轉變管理思想，加大管理力度、明確管控范圍、廣泛發動群眾等方式、不斷提高管控工作質量，為維護國家安全奠定堅實的基礎。