環(huán)境執(zhí)法語境下“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性探析

2019-02-18 13:35:19康欣穎

四川環(huán)境 2019年5期

康欣穎，晉海

(河海大學法學院，南京 210098)

1 前言

現(xiàn)有法律規(guī)定中，《環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡化為《辦法》)第12條明確“責令停止生產(chǎn)或使用”其性質(zhì)屬于行政命令，學界對此該行政行為的法律屬性仍存在不同觀點。在司法實踐中對于環(huán)境行政執(zhí)法出現(xiàn)的“責令停止生產(chǎn)”適用行政處罰還是行政命令抑或行政強制措施等其他行政程序存在爭議：通過在北大法寶上搜索環(huán)境行政類案件，采用實證研究方法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，關(guān)鍵詞為“責令停止生產(chǎn)”、“三同時”，共有87例環(huán)境行政案件。通過整理行政相對人、行政機關(guān)、一審法院、二審法院對于“責令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)認定發(fā)現(xiàn)，其中有25例涉及性質(zhì)爭議；44例均將責令停止生產(chǎn)認定為行政處罰，適用行政處罰程序；6例一審二審法院存在認定不一，存在“行政強制措施”“行政命令”“行政處罰”“應急性處理措施”等觀點。在此背景下，“責令停止生產(chǎn)”在執(zhí)法過程以及司法審判中均存在認定爭議，故需要對于“責令停止生產(chǎn)”這一行政行為的法律屬性進行甄別，將對于規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法以及指導司法審判具有重要意義。

2 研究方法——以司法案例引出問題

案例簡述：原告人吳武漢系廣州市黃埔區(qū)海味鮮砂鍋粥店經(jīng)營者，其所經(jīng)營的海味鮮砂鍋粥店因需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格違反《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，環(huán)境保護局依法作出“責令停止餐飲項目的生產(chǎn)”的《行政處理決定書》。該案爭議焦點之一：《行政處理決定書》中的“責令停止餐飲項目的生產(chǎn)”的性質(zhì)是屬于行政處罰還是行政命令。一審法院依據(jù)《辦法》第十二條認定該行政行為屬于行政命令，而二審法院將該案中的“責令停止餐飲項目的生產(chǎn)”與行政處罰性質(zhì)的“責令停產(chǎn)停業(yè)”等同歸類為行政處罰，其與罰款并用且具備復議和訴訟的救濟方式，以此認定其性質(zhì)為行政處罰，撤銷一審判決《行政處理決定書》。

上述案件并非是偶然事件，而是大量可見的司法實踐難題。吳武漢行政處罰案中，一審二審對于“責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)認定及論證理由存在截然不同的兩種觀點，反映司法審判實踐中對于“責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)認定存在爭議。故通過對各類學說進行梳理和辨析，探討“責令停止生產(chǎn)”在不同情形下的本質(zhì)內(nèi)涵，其內(nèi)涵的多樣性要求在環(huán)境行政執(zhí)法過程中應在不同語境下認定其法律屬性。

3 “責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)的學說爭議

司法審判實踐中對于“責令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)爭議激烈，存在認定不一、同案不同判的現(xiàn)象。與此同時，學界對于“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性認定存在不同觀點，包括行政處罰說、行政命令說、行政強制措施說等其他觀點。

3.1 行政處罰說

對于“責令停止生產(chǎn)”這一責令性環(huán)境行政行為，有學者認為應當以行政處罰的具體功能為標準進行分為，將行政處罰分為聲譽罰、財產(chǎn)罰、行為罰、自由罰和救濟罰。責令停止生產(chǎn)的具體功能為恢復被侵害的管理秩序或使違法行為不再繼續(xù)，將其歸為救濟罰的范疇[1]。有學者認為責令停止生產(chǎn)的目的是懲戒違法者，中止或限制違法行為，補救損失，應歸屬于環(huán)境行政處罰中的行為罰[2]。韓德培教授認為“責令停止生產(chǎn)或使用”“責令采取補救措施”等“責令”性環(huán)境行政行為都屬于一種預防性的行政處罰行為。另外前述吳武漢行政處罰案二審法院認為“責令停止生產(chǎn)”屬于《行政處罰法》第10條規(guī)定的“責令停產(chǎn)停業(yè)”，對企業(yè)的生產(chǎn)行為予以停止的行政決定具有制裁性，符合行政處罰的本質(zhì)特征，應適用行政處罰的法定程序。

3.2 行政強制措施說

行政強制措施是一種行政機關(guān)依法對行政相對人的財產(chǎn)、人身或行為進行臨時處置的限權(quán)性強制行為，目的在于預防、組織違法行為的發(fā)生或存在。有學者認為責令停止生產(chǎn)對當事人停止違法行為是為了減少相對人的違法行為造成更大損失的一種具有臨時性的保障措施，屬于行政強制措施。在尹海波行政管理再審案中[3]，二審法院認為海口市國土環(huán)境資源局作出的“責令一峰石材廠停止生產(chǎn)”屬于一種行政強制措施。另馮軍教授認為“責令停止生產(chǎn)”這一責令改正的具體形式，并非行政機關(guān)單方面減損行政相對人權(quán)利的措施，雖常與罰款等行政處罰方式并用，但并非可以獨立存在，且需要附隨與行政處罰之中，其性質(zhì)屬于行政強制措施的范疇[4]。

3.3 行政命令說

在前述吳武漢案件中，一審法院認為“責令停止生產(chǎn)”是責令當事人改正或者限期改正違法行為的具體形式之一，屬于行政命令不應當適用行政處罰的程序。有學者認為，環(huán)境行政命令可以劃分為一般環(huán)境行政命令和準環(huán)境行政命令，責令停止生產(chǎn)針對的是違反“三同時”擅自投產(chǎn)的行為，屬于一般環(huán)境行政命令的典型形式，與行政處罰類的責令停產(chǎn)停業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，責令停止生產(chǎn)僅針對違法行為本身，不具有制裁性，且責令停止生產(chǎn)是臨時性的，不具有終局性的效力[5]。李孝猛教授認為責令改正符合行政命令的內(nèi)涵和外延特征，是行政命令的一種形式。責令停止生產(chǎn)僅停止違法部分的生產(chǎn)并未涉及所有(合法)部分，不具有制裁性質(zhì)，屬于一種行政管理措施，本身既有獨立的法律意義[6]。另有學者提出，責令停止生產(chǎn)屬于責令停止違法行為的一種，應屬于行政命令的一種，其是對為違法狀態(tài)的處理或者說是對違法現(xiàn)狀的修復，區(qū)別于行政處罰[7]。

上述各種學說基于不同立場，分別從行為是否具有懲戒性、終局性、獨立性等多個角度闡述了各自不同的觀點，均有一定的理論依據(jù)。要進一步明確“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性還需要進行更加深入和細化的分析。

4 “責令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵分析及學說辨析

4.1 “責令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵分析

《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條規(guī)定的行政命令性的“責令停止生產(chǎn)”并未包含環(huán)境行政執(zhí)法中的全部情形，可從文義上、環(huán)境立法上、執(zhí)法和司法案例上分析“責令停止生產(chǎn)”含義的多樣性。

4.1.1 從文義角度上分析

責令停止生產(chǎn)即責令相關(guān)企業(yè)、項目停止生產(chǎn)。停止生產(chǎn)的范圍并未在文字本身有所體現(xiàn)，其范圍僅僅是違法生產(chǎn)的部分還是包含違法以外的合法生產(chǎn)。在相關(guān)環(huán)境行政立法中，表述上存在以下幾種情形：第一，“……,由相關(guān)部門責令停止生產(chǎn)”并未具體說明停止生產(chǎn)的范圍；第二，“責令停止生產(chǎn)……”進一步指出了停止生產(chǎn)的范疇；第三，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)..或報批作出責令關(guān)閉。此處暫不討論適用情形的不同，僅從文義上看，責令停止生產(chǎn)存在不同的表現(xiàn)形式，亦存在停止生產(chǎn)范圍的不同。

4.1.2 從環(huán)境立法角度分析

在環(huán)境行政立法中，存在交叉重疊的情形，單行法對于“責令停止生產(chǎn)”的適用情形存在一定差別[8]。通過檢索“責令停止生產(chǎn)”在環(huán)境行政立法中的具體規(guī)定，“責令停止生產(chǎn)”的表現(xiàn)形式以及適用情形存在多樣化，其本質(zhì)內(nèi)涵亦存在不同。存在與《辦法》第十二條中的“責令停止生產(chǎn)”相契合的情形，亦存在超出其含義的情形，應當在具體案件中具體分析其具體內(nèi)涵。

情形一：生產(chǎn)行為違法環(huán)保設(shè)施“三同時”制度，“責令停止生產(chǎn)”的做出并未明確停止生產(chǎn)的范圍。如《固體廢物污染環(huán)境防治法(2016修正)》第六十九條規(guī)定違反環(huán)保設(shè)施“三同時”制度，擅自投產(chǎn)行為，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用……。在該類條文中，對于責令停止生產(chǎn)的范疇并未明確說明，從其立法體系上看該法條，其針對的行為對象是違反三同時制度擅自投產(chǎn)的違法生產(chǎn)行為，可理解為責令停止“該違法的生產(chǎn)行為”，是對違法行為的糾正，但法律性質(zhì)應根據(jù)其實際停產(chǎn)范圍、本質(zhì)特征來認定。

情形二：“責令停止生產(chǎn)”行為針對違反“三同時”制度的擅自投產(chǎn)行為，其適用前提是已造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞，停止生產(chǎn)的范圍未明確，表述較為模糊。《環(huán)境噪聲污染防治法(2018修正) 》第四十八條規(guī)定：“違反本法第十四條的規(guī)定…….,由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，并對單位和個人處以罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用……。”該條文中，“責令停止生產(chǎn)”是行政機關(guān)作出責令限期改正后的后續(xù)行政處理決定，在造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的加重情形下，針對的違法行為側(cè)重于違法生產(chǎn)的后果而非生產(chǎn)行為，本質(zhì)上是對生產(chǎn)行為造成生態(tài)或環(huán)境嚴重損害后果的懲罰，其從體系解釋上該條文中的責令停止生產(chǎn)本質(zhì)上具有制裁性。

情形三：生產(chǎn)行為合法，但不符合法律規(guī)定的生產(chǎn)標準，行政相對人拒不改正后，由相關(guān)部門作出責令停止該生產(chǎn)行為。如《大氣污染防治法(2018修正)》第一百零九條規(guī)定違反本法規(guī)定，生產(chǎn)超過污染物排放標準的機動車、非道路移動機械的，由省級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正……；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治，并由國務院機動車生產(chǎn)主管部門責令停止生產(chǎn)該車型。在該情形下，雖停止生產(chǎn)的范圍為超標生產(chǎn)部分，責令停止生產(chǎn)本質(zhì)上是否對合法生產(chǎn)的資格作出限制，剝奪了合法生產(chǎn)的資格。

4.1.3 從實證角度分析

通過案例的檢索與分析，停止生產(chǎn)的范圍以及法律文書形式存在不同情形。第一，在具體案件中對于“責令停止生產(chǎn)”對應的停產(chǎn)范圍在具體案件中存在不同。有的涉及全面停產(chǎn)，有的僅涉及違法部分的停產(chǎn)，有的涉及違法部分的停產(chǎn)及部分延伸范疇。例如在湖北某公司與某城市建設(shè)環(huán)境保護局命令上訴案中，原告認為環(huán)保局作出責令停止生產(chǎn)的行政決定是對全廠生產(chǎn)活動的停止，并未區(qū)分“烷氧基硅烷”和“硅烷偶聯(lián)劑”生產(chǎn)的不同(其中烷氧基硅烷項目屬于合法生產(chǎn))，環(huán)保局作出的責令停止生產(chǎn)屬于行政處罰“責令停產(chǎn)停業(yè)”。故在環(huán)境執(zhí)法案件中，對于“責令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)認定應當考慮責令停止生產(chǎn)的內(nèi)容范圍，停止生產(chǎn)是否涉及合法生產(chǎn)一定程度上影響對于“責令停止生產(chǎn)”行政行為法律性質(zhì)的判斷。第二，環(huán)境行政機關(guān)作出“責令停止生產(chǎn)”的法律文書存在差異性。在環(huán)境執(zhí)法案例中，存在環(huán)境行政機關(guān)以《行政處罰決定書》《責令改正違法行為決定書》等不同形式作出責令停止生產(chǎn)的行政決定。另在部分案件中，存在《責令改正違法行為決定書》及《行政處罰決定書》均出現(xiàn)“責令停止生產(chǎn)”，此時兩處“責令停止生產(chǎn)”的具體含義顯然存在差異，其性質(zhì)亦存在不同。

4.2 “責令停止生產(chǎn)”性質(zhì)爭議的辨析

“責令停止生產(chǎn)”在環(huán)境行政立法以及司法實踐中，在不同情況下，其內(nèi)容、適用情形存在差異，體現(xiàn)其本質(zhì)內(nèi)涵上的多樣性，故其性質(zhì)認定上將“責令停止生產(chǎn)”完全歸屬于某一類具體行政行為均存在不合理之處。

4.2.1 “責令停止生產(chǎn)”與“行政處罰說”的辨析

環(huán)境行政處罰以環(huán)境行政相對人違法為前提，是一種制裁行為，其本質(zhì)特征為“懲戒”。學界對于行政處罰的“懲戒性或制裁性”特征存在不同的定義。對于行政處罰的“懲戒性”特征應采納是否課以新的義務，是否增加負擔性行為侵害其合法權(quán)利。在環(huán)境行政執(zhí)法中，大部分“責令停止生產(chǎn)”行為不具有行政處罰的本質(zhì)特征。在前述吳武漢案案例中，一審法院認為“責令停止粥店的生產(chǎn)”這一行政行為的作出符合《行政處罰法》第23條規(guī)定，不具有處罰性，是對違反行為的糾錯，該停止生產(chǎn)的范圍僅為本身違法的部分，未涉及其他行為，屬于行政命令。另在相關(guān)環(huán)境立法中，對于不具有生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)項目亦可作出責令停止生產(chǎn)的行政決定，《煤炭法》第六十七條規(guī)定“違反本法第二十二條的規(guī)定，……由煤炭管理部門責令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款……。”在未取得煤炭生產(chǎn)許可證下擅自投產(chǎn)屬于違法行為，有煤炭管理部門作出責令停止生產(chǎn)，是對違法行為的糾正，督促其積極履行法定義務，未課以新的義務，未涉及行政相對人合法權(quán)益的剝奪，不具有懲罰性，應將其歸屬于《辦法》第十二條中規(guī)定的行政命令性的責令改正行為。故將環(huán)境行政執(zhí)法中的“責令停止生產(chǎn)”全部歸屬為行政處罰范疇，不具有合理性。

另在環(huán)境行政執(zhí)法中，“責令停止生產(chǎn)”不可等同于行政處罰性質(zhì)的“責令停產(chǎn)停業(yè)”。首先，處罰類的“責令停產(chǎn)停業(yè)”是一種行為罰，是通過限制其行為能力或資格，間接影響財產(chǎn)權(quán)，其前提是針對合法生產(chǎn)、有能力或資格的行為。對于環(huán)境行政執(zhí)法過程中，建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格即投入生產(chǎn)，抑或生產(chǎn)未取得許可證，其生產(chǎn)行為本身違法，對違法生產(chǎn)進行禁止并不具有懲罰性。再者，“責令停止生產(chǎn)”含義具有多樣性，若停止生產(chǎn)的范圍僅包括其非法生產(chǎn)的部分，并未對其合法生產(chǎn)造成禁止，目的在于消除違法狀態(tài)，恢復管理秩序，不具有懲罰性，此時完全區(qū)別于涉及全面停產(chǎn)的“責令停產(chǎn)停業(yè)”。例如，在東海縣易和石英加工廠與東海縣環(huán)境保護局處罰上訴案中[9]，東海環(huán)保局因工廠違反建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施“三同時”的規(guī)定，對易和石英廠作出責令石英熔融項目停止生產(chǎn)、罰款8萬元的行政處罰和行政命令。該案例中，環(huán)保局責令停止生產(chǎn)的項目為未經(jīng)批準的石英熔融擴建項目，并未涉及全部生產(chǎn)項目。該行政行為的目的是停止現(xiàn)存違法行為，未對其合法的生產(chǎn)權(quán)益造成損害，不具有制裁性。

在環(huán)境行政執(zhí)法中，“責令停止生產(chǎn)”是否屬于環(huán)境行政處罰，關(guān)鍵在于判斷該行為是否具有懲戒性。“責令停止生產(chǎn)”與行政處罰類“責令停產(chǎn)停業(yè)”的關(guān)鍵區(qū)分在于停止生產(chǎn)的范圍是否包含行政相對人的合法生產(chǎn)部分，若“責令停止生產(chǎn)”其停產(chǎn)范圍涉及合法生產(chǎn)部分，其實質(zhì)則相當于“責令停產(chǎn)停業(yè)”，也就說明環(huán)境行政執(zhí)法存在越權(quán)以及適用程序錯誤，以令代罰，損害了行政相對人合法權(quán)益。故在討論環(huán)境行政執(zhí)法中“責令停止生產(chǎn)”這一行政行為的法律屬性時，在對立法解讀的同時應當結(jié)合執(zhí)法中的具體行為內(nèi)容來甄別其法律屬性。

4.2.2 “責令停止生產(chǎn)”與“行政強制說”的辨析

從文義解釋上看，責令停止生產(chǎn)并不具有行政強制措施的形式標準。《行政強制法》第9條中明確規(guī)定兜底條款中的其他強制措施，但目前并無法律法規(guī)將責令停止生產(chǎn)設(shè)定為行政強制措施的一種。

環(huán)境行政執(zhí)法中“責令停止生產(chǎn)”亦不具備行政強制措施的本質(zhì)特征。行政強制措施屬一種“中間性”行為，是一種暫時性的限權(quán)行為，具有可復原性，目的是預防危險進一步擴大與保障后續(xù)處罰得以順利進行，并非對違法行為的終局處理[8]。基于此，可以認定行政強制措施并不會對相對人的權(quán)利產(chǎn)生終局性的后果，與環(huán)境行政中的“責令停止生產(chǎn)”亦存在顯著區(qū)別：第一，行為違法確定性不同。責令停止生產(chǎn)實施的前提條件是存在違法的生產(chǎn)行為；而行政強制措施是在相對人的行為是否違法尚未作出法律評價前依法實施的；第二，行為獨立性、終局性不同。“責令停止生產(chǎn)”其本身就屬于一個獨立的行政處理行為，可以獨立存在不依附于其他行政行為，若行政相對人改正后，該行政行為具有終局性，亦可申請強制執(zhí)行；而行政強制措施在多數(shù)情況下屬于某個行政處理手段的中間行為，是依附于最終處罰的保障性；

通過從行政強制措施的形式標準和本質(zhì)特征兩個方面分析，責令停止生產(chǎn)與臨時性的行政強制措施確存在易混淆之處，但在環(huán)境行政中“責令停止生產(chǎn)”行為與行政強制措施存在不可逾越的區(qū)別，不應將其歸屬于行政強制措施的范疇。

4.2.3 “責令停止生產(chǎn)”與“行政命令說”的辨析

識別“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性是否符合行政命令，需要厘清行政命令與行政處罰、行政強制措施等職權(quán)性行為的邊界，才能更有邏輯的分析“責令停止生產(chǎn)”性質(zhì)的歸屬問題。第一，在作出依據(jù)上，行政命令不同于行政處罰與行政強制措施，行政命令依據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)職權(quán)的規(guī)定作出，行政機關(guān)依照法律規(guī)定作出行政強制措施和行政處罰；第二，在實現(xiàn)方式上，行政命令區(qū)別于行政強制措施，行政命令的實現(xiàn)是由相對人自主完成具體行為內(nèi)容，而行政強制措施是有行政機關(guān)積極采取措施終結(jié)相對人未履行的執(zhí)行狀態(tài)；第三，在法律效果上不同，行政命令是在相對人的法定義務范圍內(nèi)為其設(shè)定相關(guān)的行為規(guī)則，違反行政命令可以引起行政機關(guān)進一步的行政處罰而不是直接引起強制執(zhí)行[9]。《辦法》第12條規(guī)定的“責令停止生產(chǎn)”是有行政機關(guān)依職權(quán)作出的意思行為，要求相對人停止違法生產(chǎn)行為的指令性行政行為，目的在于糾正違法行為，要求行政相對人自覺履行法定義務，屬于獨立的具體行政行為。故區(qū)別于行政強制措施與行政處罰，將其歸屬于行政命令的范疇具有合理性。

但進一步從“責令停止生產(chǎn)”的環(huán)境行政執(zhí)法中看，其在性質(zhì)上完全劃歸于行政命令的觀點亦存在不足。首先，在行為的強制力上，“責令停止生產(chǎn)”這一責令改正行為在未停止的情況下或申請直接強制執(zhí)行或作為違法行為后續(xù)處罰的構(gòu)成或加重要件，而行政命令在除法律特殊規(guī)定外，違反行政命令一般引起的制裁措施為行政處罰而非直接強制執(zhí)行；其次，關(guān)于法律地位獨立性方面，雖然行政命令是否均具有獨立存在的法律意義尚待進一步研究，但毫無疑問的是“責令停止生產(chǎn)”行為完全可單獨適用。另《建設(shè)項目環(huán)境管理條例(2017年)》第23條規(guī)定，違反本條例第15條之規(guī)定擅自投產(chǎn)的行為，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處……罰款；……造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉。該條文在對“責令停止生產(chǎn)”這一行政行為的適用，區(qū)別于其他法律法規(guī)(例如《大氣污染防治法》第47條)對于違反“三同時”制度擅自投產(chǎn)的情形。當適用《條例》第23條，“責令停止生產(chǎn)”適用于作出責令限期改正及罰款后未改正后，且前提條件是違法生產(chǎn)已造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，此時“責令停止生產(chǎn)”具有懲戒性。

相關(guān)環(huán)境行政立法體系龐雜，“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性需要在不同語境下進一步探討。不可從文義及個別法律規(guī)定來一并判斷“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性，將其完全剝離環(huán)境行政處罰或環(huán)境行政命令。

5 結(jié)論：在不同執(zhí)法語境下判定“責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)

在環(huán)境行政領(lǐng)域，對于“責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)存在學術(shù)以及立法上的差異，司法審判過程中亦存在同案不同判等情形。以上對于“責令停止生產(chǎn)”含義的多樣性進行探討以及各類主要學說的辨析，進一步明確了對于環(huán)境行政執(zhí)法中“責令停止生產(chǎn)”性質(zhì)的認定需要分情形從體系上、本質(zhì)上進行認定。正如，布萊克指出：“法律存在于可以觀察到的行為之中，而非存在于規(guī)制中[10]。”關(guān)于環(huán)境行政中“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性問題需對其行為內(nèi)容以及對相對人產(chǎn)生的實質(zhì)性影響等因素予以綜合考量才更符合目前立法現(xiàn)狀與執(zhí)法的實際情況。在相關(guān)環(huán)境行政立法中，責令停止生產(chǎn)中停止的行為內(nèi)容包括3種情形：

5.1 “責令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政命令

生產(chǎn)行為本身違法，作出責令停止生產(chǎn)僅涉及對違法行為的糾正，此時“責令停止生產(chǎn)”屬于行政機關(guān)作出的行政命令。前述吳武漢案中行政相對人違反三同時制度，擅自投產(chǎn)，其生產(chǎn)行為本身違法，責令停止生產(chǎn)的范圍僅限于違法部分。在適用《辦法》第12條時，應對“責令停止生產(chǎn)”作出限縮解釋，即環(huán)境行政執(zhí)法人員作出“責令停止生產(chǎn)”的行政命令時“責令停止生產(chǎn)”的范圍僅限于不具有生產(chǎn)資格的違法生產(chǎn)，此時該行政決定不具有懲戒性，屬于責令改正的一種表現(xiàn)形式，屬于行政命令。例如，《大氣污染防治法》第47條規(guī)定：違反本法第十一條規(guī)定，建設(shè)項目的大氣污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處一萬元以上十萬元以下罰款。“責令停止生產(chǎn)”的范圍僅包括環(huán)保設(shè)施未建成或未達標情況下的違法生產(chǎn)部分，具有恢復原狀、改正違法行為的目的。

5.2 “責令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政處罰

從體系解釋以及立法目的上看，雖生產(chǎn)行為本身違法，“責令停止生產(chǎn)”本身具有懲戒性，具有行政處罰的本質(zhì)特征，應認定為行政處罰。2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境管理條例》第23條第一款規(guī)定：違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處……罰款；逾期不改正的，處……的罰款；……造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉。《建設(shè)項目環(huán)境管理條例(釋義)》明確指出責令停止生產(chǎn)使用屬于行政處罰措施的一種，可根據(jù)具體違法情節(jié)、危害后果等因素，與責令限期改正一并適用[11]。再者從其本質(zhì)特征分析，“責令停止生產(chǎn)”的前提條件是造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，對此或選擇適用“責令關(guān)閉”，具備環(huán)境行政處罰的本質(zhì)特征——懲戒性。故在討論“責令停止生產(chǎn)”的法律屬性時，應從其停止生產(chǎn)的范圍是否包含合法部分、本質(zhì)上是否具有懲戒性等多方面綜合分析，來正確適用法律程序，更有利于保障相對人的合法權(quán)益。

5.3 “責令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政處罰

此情形下生產(chǎn)行為具有合法性，生產(chǎn)產(chǎn)品未達標準或超出標準。即生產(chǎn)行為已授予許可，行為內(nèi)容包含了一些超出本身許可范圍而屬于違法行為的延伸范疇。對于此情形中的“責令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)需要區(qū)分與第一種情形。如《大氣污染防治法》第一百零九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)超過污染物排放標準的機動車、非道路移動機械的，由省級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，沒收違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款，沒收銷毀無法達到污染物排放標準的機動車、非道路移動機械；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治，并由國務院機動車生產(chǎn)主管部門責令停止生產(chǎn)該車型。”從該條文分析可知，企業(yè)本身具有生產(chǎn)該車型的資格，若因部分產(chǎn)品出現(xiàn)超標情形，作出“責令停止生產(chǎn)該車型”的行政決定，從其文義上看責令停止生產(chǎn)的范圍僅限于超出標準的部分，但其本質(zhì)上對行政相對人的生產(chǎn)資格作出禁止，具有一定的懲戒性，且作為責令改正的后續(xù)處理措施，與處罰性質(zhì)的責令停產(chǎn)整治并用，將適用該條文作出的“責令停止生產(chǎn)”認定為行政處罰，適用行政處罰程序，更符合行政法基本原則，利于保護行政相對人的合法權(quán)益。該情形下作出責令停止生產(chǎn)實則擴大了違法行為的范疇，對有資格生產(chǎn)的企業(yè)作出了生產(chǎn)禁止。