論提高基層環境應急能力的重要性

董晉明

(長治市環境監督管理中心，山西 長治 046000)

引 言

近年來，隨著我國社會經濟的快速發展，工業化、城鎮化水平的不斷提高，各種自然災害和人為活動帶來的環境風險也在不斷加劇，部分區域、行業環境安全隱患突出,突發環境事件時有發生,公眾健康和生態環境安全面臨較大威脅。如何提高政府職能部門，特別是各級環境保護行政主管部門應對突發環境事件的能力，做到判斷準確、措施有效、處置及時，最大限度保障人民群眾生命財產安全，減少事故對環境的污染和生態的破壞已成為當務之急。

環境應急管理作為環境安全的最后一道防線，能夠有效控制、減少和消除突發環境事件的風險和危害,最大限度保障環境安全和人民群眾的生命健康。基層應急隊伍是我國應急體系的重要組成部分，是防范和應對突發事件的重要力量。加強基層應急管理工作，提高基層預防和應對突發公共事件能力，為最大程度地減少突發事件及其造成的人員財產損失、維護國家安全和社會穩定提供有力保障。

1 提高鄉鎮應對能力的必要性

1.1 符合突發環境事件處置特點需求

突發環境事件必須堅持高效、快速、有效、規范處置的原則，其中最主要的是快。一是反應快。就是迅速啟動相應的應急措施，爭取在最短的時間內摸清情況。二是到位快。必須在第一時間趕赴現場，摸清污染現狀。三是處置快。在摸清現狀的基礎上迅速采取措施進行處置。作為最基層的鄉鎮具有現場近、反應快的優勢，第一時間內先期處置，對于整個環境應急工作具有十分重要意義。

1.2 兩起典型被擴大的污染泄漏事故

2006年6月12日，一輛裝有80 t煤焦油的超載大貨車行至山西省繁峙縣神堂堡鎮大寨口村附近路段時，突然失控掉入公路邊的大沙河里。該車罐體因受到撞擊嚴重破損，約60 t煤焦油泄漏流入大沙河，造成河水污染。因肇事運輸車嚴重超載，車主在事故發生后隱瞞裝載貨物種類和數量，造成當地政府和環保部門未及時得到報告，貽誤最佳處置時機，泄露的煤焦油對河流河道造成了嚴重污染。此次事件在原國家環保總局的指導下，山西省、河北省有關市縣和各級環保部門積極配合下，在山西省境內大沙河河道上筑攔污堤壩42道，河北省境內修建攔污堤壩11道，出動了幾千人、上百輛鏟車、罐車、大量的活性碳、草袋，棉襖和海綿等物品吸附、打撈煤焦油，用1周多時間才使污染得到了有效控制。如果事發地鄉鎮能及時采取措施，對外泄的污染物進行先期處理，或及時向上級報告，及時采取措施，將污染控制在小范圍區域內，環境應急處置成本將會大大降低。

2013年5月17日，一輛的拉煤車側翻到路邊河道內，由于未能及時報告和處理交通事故，導致發動機內13 kg潤滑油(機油)全部泄漏河道內，下游村莊約有20余人飲用此河水，河水距離出省口約10多公里。如果一旦出省或影響飲用水源，將可定性為重大應急事故。針對漂流緩慢特點，環境應急人員在到達現場后提出處置意見，但由于應急設備和應急物資嚴重缺乏，前期現場處置工作進展緩慢，基本停留在組織當地村民用鐵鍬、碗、水桶等工具對浮油打撈階段，只能眼看著部分污染物緩慢向下游擴散。在事故發生25 h后，黃砂、草墊等應急物資才運至現場，對進入河水中的泄漏物才開始有效吸附，5天后才解除突發環境事件應急響應。此次事件雖未對河水和居民飲用水造成影響，但5天內動用了大量人力物力，如果能及時處理交通事故，可能發動機內的潤滑油就不會泄漏到河道；如果當地鄉鎮部門有足夠的應急物資，及時先期處理，污染就不會向下游擴散，污染就可以在短期內處理完畢，小范圍內控制，節省大量人力物力。

通過上述兩起污染事件的處置可知，做好應急準備的先期處置工作，對于應急處置的意義非常重大，而鄉鎮環境應急專業人才和必要的環境應急物資儲備嚴重缺乏，一旦發生環境污染事故，只能坐等縣級以上政府或環保部門來處理處置，不能在前期對污染物進行先期處置工作，往往造成污染擴大，帶來不必要的損失。

2 長治市鄉鎮環境應急能力現狀

突發環境事件沒有固定的排放方式與途徑，產生方式多樣，相對危害大，損失比一般污染嚴重，給人們的生命安全和國家財產造成重大損失。鄉鎮作為最基層的地方政府，應當做好突發環境事件的風險控制、應急準備，但歷史原因造成鄉鎮政府未有效開展環境應急風險控制和準備工作，環境應急物資儲備、知識和人員嚴重匱乏。長治市鄉鎮環境應急能力現狀主要體現在以下幾方面。

2.1 環境風險源布局點多面廣

長治市的工業布局造成該市存在較大的環境風險，呈現出污染點多、危險源多、敏感區多、分布范圍廣、處置難度大、污染潛藏周期長、社會關注度高等特點。長治市的風險點主要分為固定源和流動源。固定源為本市的重點工業企業，主要集中在焦化、化工、醫藥、重金屬等重污染工業企業，受山地丘陵的地形條件制約，這些企業總體都是沿河近岸布局，區域性、布局性、結構性環境風險突出；流動源主要為運載危險化學品的車輛，運輸車輛交通事故引發的次生環境污染不容忽視，因其發生的不確定性和無防范性，也是我市環境風險防范的主要工作之一。

2.2 未建立環境應急預案管理體系

本市各縣區鄉鎮政府大多未制定本地區的突發環境事件應急預案，即使有應急預案也缺乏操作性，在預案編制上存在下級抄上級的現象，不同程度存在應急預案未能及時修訂完善，預案與預案之間銜接不夠、對應急物資儲備和災害狀況估計不足等問題。各縣、鄉之間、相關部門之間未簽訂應急聯動協議、制定應急聯動方案或建立機制保障實施，導致預案可操作性非常差，造成一旦發生突發環境事件，不能有效開展工作。這些問題必然給基層環境應急管理工作帶來很大的阻力。

2.3 環境應急處置能力不足

鄉鎮應急救援體系建設不完善，應急隊伍建設相對滯后，無應急指揮機構、無應急專業人才、無應急專項資金，無應急專項技能，應急救援力量和裝備嚴重不足。一旦發生突發環境事件，不能及時報告，應急物資缺乏，不能及時進行有效攔截，處置方案不能得到很好落實，很容易坐失良機，造成污染擴散，導致后期治理成本加大，引發高額經濟損失。

2.4 缺乏應對公眾媒體應急能力

環境應急處置過程中過往群眾可能會通過微博、論壇、新聞等方式曝光事件處置過程，造成群眾恐慌或媒體關注，從而影響事態發展方向。而鄉鎮沒有相應的應對方法。如何正確引導輿論媒體，掌握輿論的主動權、事件處理的主導權。防止突發事件的擴大化，鄉鎮政府還任重道遠。

3 原因分析

3.1 意識不到位

部分領導環境應急意識薄弱，沒有把環境應急管理擺上應有的位置，環境風險防范意識還不夠強，沒有樹立環境應急的底線意識；對政府、環保部門、企業在突發環境事件中法定責任不清楚，突發事件發生時不知如何上報，如何控制；沒有設立專職環境應急隊伍和專項應急物資，跨區域聯動機制沒有建立，存在有事一起上，平時無人負責的現象，防范和處置突發環境事件能力還有所欠缺。

3.2 宣傳工作不到位

《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》等法律明確規定，各級人民政府及其有關部門，應當做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作。《突發環境事件應急管理辦法》第四條規定，突發環境事件應對，應當在縣級以上地方人民政府的統一領導下，建立分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。縣級以上環境保護主管部門應當在本級人民政府的統一領導下，對突發環境事件應急管理日常工作實施監督管理，指導、協助、督促下級人民政府及其有關部門做好突發環境事件應對工作。因此，突發環境事件應對工作已由縣級以上地方人民政府轉變為各級人民政府及其有關部門和企業事業單位，鄉鎮做為最基層的政府有義務做好環境應急準備和處置工作，但由于宣傳工作不是很到位，目前鄉鎮仍存在突發環境事件應對的管理誤區，認為突發環境事件應對是上級政府或縣級以上環境保護主管部門的事情。

3.3 人員和經費無法保障

2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》中提出政府及有關部門要建立應急隊伍、培養應急管理人才、配備應急處置裝備。國務院《關于全面加強應急管理工作的意見》和國務院辦公廳《關于加強基層應急管理工作的意見》、《關于加強基層應急隊伍建設的意見》都對基層的應急隊伍建設、經費保障和裝備配備均提出了明確要求。但各方面原因所限，目前鄉鎮在應急隊伍建設、經費保障、裝備配備、應急物資儲備基本處于空白狀態。距離“基本形成統一領導、協調有序、專兼并存、優勢互補、保障有力的基層應急隊伍體系，應急救援能力基本滿足本區域和重點領域突發事件應對工作需要，為最大程度地減少突發事件及其造成的人員財產損失、維護國家安全和社會穩定提供有力保障”的建設目標仍存在較大差距。

4 做好鄉鎮環境應急應對的建議

4.1 明確責任劃分

《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發〔2009〕59號)規定，地方各級人民政府是推進基層應急隊伍建設工作的責任主體。《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》規定，街道辦事處、鄉級人民政府負責本行政區域內各類突發公共事件的預防和應對工作。因此要督促鄉鎮人民政府建立職權明確的環境應急管理體系，積極籌措工作經費，做好突發環境事件應對工作，按照主管負責的原則，基層主要負責人對突發環境事件的應對負全面領導責任。只有加強基層應急能力和執法能力，嚴格實行問責制度，才能做到不缺位、不越位，突發環境事件才能夠得到有效應對。

4.2 加強基層環境應急隊伍建設

鄉鎮政府要建立環境應急專業隊伍，也可按照“專兼結合、一專多能、一隊多用”的原則，建設綜合應急專業救援隊伍，充分發揮基層應急救援隊伍距離現場近、情況熟、反應快、行動快的優勢，開展先期應急處置，協助有關方面做好處置工作，經常性組織開展培訓和演練，形成有效處置突發事件的合力。切實提高基層應急處置能力。

4.3 加強應急物資儲備

各鄉鎮立足現有財力，依據環境應急工作實際需求，在充分論證的基礎上，按照儲備適量、從容應對、綜合有效的原則，加強應急物資儲備，提高環境應急物資的使用效率。應急物資儲備應以實物儲備為主，委托企業儲備及要求相關企業保持一定量的商業儲備為輔，結合相鄰縣、鄉應急物資儲備確定本地區物資儲備，按規定維修升級，淘汰更新。確保突發環境污染事件發生后，應急物資能及時調配到位，有效的防治和及時的處理突發性重大污染事故。

4.4 完善基層應急預案體系

完善鄉鎮突發環境應急預案建設工作。應急預案要符合實際，職責清晰，簡明扼要，可操作性強，并根據需要不斷修訂完善。同時組織開展群眾參與度高、應急聯動性強、形式多樣、節約高效的應急預案演練。

4.5 加強公眾媒體應急能力

加強應對公眾媒體培訓。在處理突發環境事件時，應及時迅速公布環境信息，利用大眾媒介告知突發環境事件情況，緩解民眾的恐慌情緒，提高輿論引導能力，建立并完善自有的媒體，積極與民眾溝通，實時報告事故處理過程，從過去的澄清、辟謠、解釋等被動方式轉換到主動的正能量引導，減少主動犯錯誤的情況，贏得危機公關時的主動權，從而提高政府和相關部門的公信力。

5 結語

突發環境污染事件不僅對社會生活秩序產生嚴重影響，而且會造成經濟和生態環境難以恢復的重大損失。加強基層應急隊伍建設，有效提高基層環境應急管理水平，為最大程度地減少突發事件及其造成的人員財產損失、維護國家安全和社會穩定提供有力保障。