地方濕地立法保護的思考：以《鹽城市黃海濕地保護條例》起草為例

王華 花德政 田偉 徐海燕

（1 東臺市林業中心，江蘇 東臺 224200；2 鹽城市林業局，江蘇 鹽城 224002；3 鹽城市濕地與野生動植物保護站，江蘇 鹽城 224002）

江蘇省鹽城市人大常委會第29次主任會議將《鹽城市黃海濕地保護條例》（以下簡稱《黃海濕地條例》）正式列為2019年立法項目，通過立法保護濕地是建設美麗中國、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要體現。在國家尚未出臺濕地保護法的情況下，如何根據《立法法》《江蘇省濕地保護條例》等法律法規的規定，結合鹽城市濕地資源的具體情況，找出切實可行的保護、管理方法，并反映到地方性法規上，值得探討。

1 《黃海濕地條例》制定的必要性

鹽城市位于江蘇中部沿海，鹽城市濕地總面積76.98萬hm2，其中近海與海岸濕地53.12萬hm2，占全省的53.54%。鹽城市近海與海岸濕地保護對于整個鹽城乃至全省的濕地保護至關重要。

鹽城市濕地資源豐富，但目前濕地保護管理存在以下問題：一是自然濕地保護率較低，截至2017年底，鹽城市自然濕地保護率僅為45.0%，遠低于全省48.2%的平均水平；二是圍墾等人為干擾因素導致黃海濕地數量減少、質量下降（王華等,2018）；三是區域水環境仍存在污染，表現為總磷和有機污染，入海河口水質輕度污染；四是濕地生物資源不合理利用導致濕地破壞，外來物種威脅逐漸加重（姚志剛等,2014）；五是濕地保護體系雖然初步建立，但部門間矛盾較為突出，部門間職責不清、職能交叉，濕地保護管理低效（龍耀,2014）。

鹽城濕地保護管理中存在立法缺失以及現有法規執行不力的問題。一是現有法規、規章實施后相關配套規定尚未出臺，對濕地保護產生一定的難度；二是相關法規尚未明確濕地保護主管部門，大量條文使用了“有關主管部門”的概念，造成部門間的推諉扯皮；三是人為活動對濕地資源的開發利用已經超越濕地生態系統的承載力。因此，制定和實施《黃海濕地條例》可以為鹽城市濕地保護尤其是近海與海岸濕地的保護提供扎實的基礎。

2 濕地立法對《黃海濕地條例》起草的啟示

2.1 合理界定濕地概念

科學界定“濕地”的法律概念是濕地保護立法的關鍵問題。從原國家林業局《濕地保護管理規定》這一部門規章到各省、市的地方性法規，對濕地的定義呈現出多樣性，以兩種類型為主，一類是從濕地保護與管理角度出發，參考《濕地公約》給出的濕地定義；另一類是從本地區濕地資源自然狀態、濕地分類角度出發給出的濕地定義（殷書柏等, 2010）。對濕地的定義描述大多采用復合式，結合本地濕地資源的特點給出濕地的基礎定義，再列舉本地主要的濕地類型（賀光銀等, 2017）。如《江蘇省濕地保護條例》對濕地的定義是先概括濕地的概念，再列舉江蘇5個常見濕地類型。鹽城黃海灘涂濕地是具有全球意義的生物多樣性保護基地，2002年被批準為“國際重要濕地”，主要保護對象為濕地及濕地珍稀水禽。《黃海濕地條例》起草時，應當根據黃海濕地的主要保護對象來明確黃海濕地條例的調整范圍，對濕地的定義在不違背《濕地公約》和《江蘇省濕地保護條例》的前提下，通過概括黃海濕地的內涵特征、列舉影響黃海濕地及其生態系統的各類濕地類型，明確鹽城黃海濕地的定義。

2.2 明確濕地管理體制

我國濕地保護法規大多按照“綜合協調、分部門實施”的管理體制，明確林業部門牽頭，國土、海洋等有關主管部門按照各自的職責參與濕地保護，這是目前濕地保護地方立法中具有普遍性的規定，這種“要素式”管理模式因各部門在濕地保護、利用和管理方面的目標、利益不同，從資源開發和利用的角度考慮得較多，而從濕地生態系統功能保護的角度考慮相對較少（陳海嵩等,2017）。為解決這一狀況，遼寧、四川等地明確縣級以上人民政府負責濕地保護工作，建立濕地保護管理地方人民政府負責制，林業部門作為濕地主管部門，承擔濕地保護的具體工作，構筑地方政府主導的濕地保護管理協調機制，并建立起監督及責任追究機制（余濤,2017）。因此，《黃海濕地條例》在起草時，應當明確市縣兩級人民政府負責黃海濕地的保護工作，林業主管部門為濕地主管部門，同時成立林業、水利、發改、農業、自然資源、環保、建設等部門參加的濕地保護協調機構，明確林業部門的濕地管理地位和其它濕地保護部門的濕地保護義務。

2.3 建立濕地分級體系

《南京市濕地保護條例》《西安市濕地保護條例》等地方性濕地法規，大多規定濕地應當依法認定并公布，并定期調整濕地保護名錄，強調了法律屬性，減少“什么地方都管，什么地方都管不好”的問題，避免行政資源的浪費，進而有效減輕行政機關的濕地保護壓力。多個省市地方性濕地法規從濕地所處生態區位、濕地生態系統典型性以及濕地科研和保護價值等方面制定了重要濕地和一般濕地的認定標準，建立了濕地分級體系，公布濕地名錄，以法律形式明確濕地分級體系（郭子良等,2018）。《黃海濕地條例》可以借鑒各地的成功經驗，確立濕地分級體系的原則標準，明確濕地名錄制定、調整、公布主體以及相關程序，并設置濕地界標。

2.4 健全濕地保護利用規定

目前各地地方性法規及各有關部門涉及濕地的一些政策文件大多輕保護、重利用，部分地方立法將有經濟價值的濕地資源立法開發利用，十八大以來黨和國家的一些濕地保護要求未得到具體落實（潘佳等,2017），因此需要通過地方立法完善濕地保護制度，規范占用或者征收濕地行為，探索濕地生態效益補償，編制地方濕地保護利用規劃并組織實施。《黃海濕地條例》起草時，可以明確縣級以上人民政府應當組織編制本行政區域內黃海近海與海岸濕地保護利用規劃并組織實施，明確林業部門及其他濕地保護部門濕地保護利用的職責權限。

3 《黃海濕地條例》的地方元素構想

3.1 完善濕地名錄的申報與審核

包括江蘇在內的很多省規定了濕地名錄由林業部門會同有關部門提出，經專家委員會論證后報同級政府批準公布，但在目前生態與經濟社會發展矛盾的格局下，名錄申報制度存在一定的局限性，受認知因素及地方行政勢力等因素的影響，名錄認定特別是重要濕地認定較為滯后（姜文等, 2014）。2018年4月，國務院批復同意黃（渤）海濕地作為2019年國家申報世界自然遺產項目之一，為進一步保護鹽城黃海濕地，可以采取強制申報和主動申報相結合的原則，由縣（市、區）人民政府向上級人民政府主動申報本行政區域內的重要黃海濕地；必要時，市人民政府林業部門可以通過專家委員會審定后直接提請市人民政府公布重要濕地。而一般濕地的公布，原則上由縣（市、區）林業部門提出，同級人民政府批準后公布；必要時，市人民政府林業部門可以通過專家委員會審定后直接公布。

3.2 鼓勵公眾參與濕地保護

為提高公眾的濕地保護意識，濕地國際聯盟組織確定2月2日為世界濕地日。由于2月2日適逢我國傳統的春節假期，對濕地保護公共參與的作用受限，而徐秀娟及其丹頂鶴的故事在鹽城家喻戶曉，以徐秀娟犧牲的9月16日作為鹽城市濕地保護宣傳日意義更大。在9月16日，林業部門等濕地保護機構、民間濕地保護組織等可以采取多種活動，提高公眾參與濕地保護的意識。

通過地方立法鼓勵公眾參與濕地保護，并由林業及其他有關部門加以引導和規范，賦予公民和有關濕地保護組織濕地權益、濕地資源管理舉報和監督權；公眾參與的行為可進一步促進各項濕地保護政策的實施，解決鹽城黃海濕地保護與利用過程中存在的問題，減少濕地保護部門決策錯誤的概率。公眾參與濕地保護，特別是一些非政府濕地與野生動植物保護組織參與濕地保護，有利于營造良好的濕地保護氛圍，推動濕地保護健康發展，有利于濕地保護部門全方位管理和保護濕地(胥阿妮等,2013)。

3.3 建立濕地生態效益補償

林業主管部門可以參考森林生態效益補償的成功經驗，建立濕地生態效益補償制度，對基于保護濕地致使其生活工作條件或者財產利用、經濟發展受到限制，甚至喪失發展機會的區域及相關群體給予經濟補償，從而構建和諧的濕地保護和發展模式。以地方性法規的形式對濕地生態效益補償制度適用的主體、對象、范圍、補償方式和途徑作出原則性的規定，可以激勵社會公眾和群體參與濕地保護和管理工作。

3.4 立法停止圍填海工程，開展使用濕地項目后評估

根據《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》的相關精神，地方立法可以直接禁止圍填海項目（國家另有規定的除外），將黃海濕地保護置于優先位置；并立法規定對于已完成的圍填海項目以及其它建設使用濕地應當進行項目后評估，科學地分析其在經濟、生態、生態文明建設方面的利弊。如東臺條子泥一期工程項目已圍墾利用濕地，是東亞—澳大利西亞候鳥遷徙線上重要的停歇地之一，鸻鷸類數量和種類較多，同時也是黑嘴鷗以及雁鴨類等濕地鳥類的重要越冬地，應當進行再評估，全面檢查區域內按國務院不少于20%的生態用地落實情況以及落實地點是否合理，對濕地生態影響是否可以彌補和恢復，評估發現對濕地影響較大的工程，應當及時調整和實施濕地修復措施。

《黃海濕地條例》作為地方濕地立法的重要組成部分，應當遵循地方立法的基本要求，在執行上位法《江蘇省濕地保護條例》《濕地保護管理規定》等法規、規章的前提下，體現出一定的地方特色和制度創新，更好地推進黃海濕地保護。