濟(jì)南黃河涉河建設(shè)項(xiàng)目法治化管理探析

王傳偉 ，伍巍茜 ，司 倩

（1.山東黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250011；2.濟(jì)南黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250000）

自2017年起，濟(jì)南黃河河道內(nèi)“三橋一隧”跨河、穿黃工程相繼開(kāi)工建設(shè)，隨著北跨戰(zhàn)略步伐加快和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)建設(shè)推進(jìn)，濟(jì)南黃河河道內(nèi)新建涉河建設(shè)項(xiàng)目將日益增多，采取何種有效措施，規(guī)范管理濟(jì)南黃河河道內(nèi)各項(xiàng)涉河建設(shè)項(xiàng)目，維護(hù)河道正常水事秩序，保障北跨攜河發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施，是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

1 涉河建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

濟(jì)南黃河所轄河道長(zhǎng)183.35 km，流經(jīng)平陰、長(zhǎng)清、槐蔭、天橋、歷城、章丘、濟(jì)陽(yáng)等7縣（區(qū)），槐蔭區(qū)北店子以上河道右岸為長(zhǎng)平灘區(qū)，無(wú)堤防，河寬一般5～10 km，北店子以下為受工程約束的彎曲性窄河道，河寬一般0.5～2 km，總的特點(diǎn)是河道上寬下窄，排洪能力上大下小，大部分涉河建設(shè)項(xiàng)目位于黃河槐蔭段至濟(jì)陽(yáng)段，主要包括跨河鐵路大橋3座、公路大橋8座、浮橋17座、穿河管線(xiàn)17條等，目前，在建公鐵大橋1座、黃河公路大橋3座、穿河隧道1條、穿河管線(xiàn)3條。

濟(jì)南黃河河道堤線(xiàn)長(zhǎng)、河床高、險(xiǎn)工險(xiǎn)點(diǎn)多，河道內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大。隨著沿黃社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，河道內(nèi)新建建設(shè)項(xiàng)目日益增多，進(jìn)一步加重了河道監(jiān)管任務(wù)。為規(guī)范管理河道內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目，濟(jì)南黃河河務(wù)局制定出臺(tái)了《濟(jì)南黃河涉河項(xiàng)目施工管理辦法》，從涉河項(xiàng)目受理、審批、監(jiān)管都做了進(jìn)一步規(guī)定，促進(jìn)了涉河項(xiàng)目規(guī)范管理。建立了涉河建設(shè)項(xiàng)目管理臺(tái)賬，摸清“家底”，明確監(jiān)管重點(diǎn)。加強(qiáng)河道巡查，組織開(kāi)展涉河項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)建設(shè)行為，及時(shí)查處，確保黃河河道暢通及行洪安全。

2 涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管存在的問(wèn)題

2.1 涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管法律依據(jù)不充分

北跨攜河發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，黃河以“城中河”功能定位融入城市發(fā)展格局，要求科學(xué)統(tǒng)籌、深度開(kāi)發(fā)利用、依法規(guī)范管理黃河河道。雖然國(guó)家及山東省出臺(tái)了《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》《山東黃河河道管理?xiàng)l例》等水法律法規(guī)，但涉河建設(shè)項(xiàng)目涉及的行政許可事項(xiàng)缺乏程序及審查條件的具體規(guī)定，在解決河道內(nèi)違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)方面缺少必需的法律依據(jù)，以及關(guān)于法律責(zé)任的部分規(guī)定與加強(qiáng)監(jiān)督管理的要求不適應(yīng)等，由于濟(jì)南黃河河道涉河建設(shè)項(xiàng)目管理缺乏具體的、可操作性強(qiáng)的配套水法規(guī)，導(dǎo)致監(jiān)管缺失，河道內(nèi)違法開(kāi)發(fā)建設(shè)管理力度薄弱。

2.2 涉河建設(shè)項(xiàng)目行政許可審批效率仍需提高

《水法》明確規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)橋梁、碼頭等攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物，鋪設(shè)跨河管道、電纜等，工程建設(shè)方案應(yīng)報(bào)經(jīng)相關(guān)水行政主管部門(mén)審查同意。涉河建設(shè)項(xiàng)目行政許可審批涉及水事活動(dòng)方方面面，既要有法律依據(jù)，又要有技術(shù)依據(jù)，需要執(zhí)法科室與技術(shù)科室共同把關(guān)，由于審批過(guò)程中相關(guān)科室職責(zé)和任務(wù)分工不明確，導(dǎo)致時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，影響了審批效率。

此外，涉河建設(shè)項(xiàng)目行政許可審批上下聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制還不夠理順，給許可相對(duì)人帶來(lái)不便。

2.3 涉河建設(shè)監(jiān)管權(quán)責(zé)不清晰

濟(jì)南黃河河道內(nèi)部分涉河建設(shè)項(xiàng)目建成于上世紀(jì)50年代至70年代，而《水法》于1988年1月21日通過(guò)實(shí)施，《水法》實(shí)施前建成的涉河項(xiàng)目未簽訂相關(guān)協(xié)議，其管理單位就建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)承擔(dān)的防汛職責(zé)和義務(wù)、運(yùn)行監(jiān)管責(zé)任不明確，加之由于建成年代較長(zhǎng)，管理單位主體幾經(jīng)變遷，涉及多方權(quán)益主體，出現(xiàn)問(wèn)題處理難度大。

2.4 河道內(nèi)違規(guī)亂建行為屢禁不止

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，與河爭(zhēng)地、與河爭(zhēng)利的矛盾突出，違法侵占河道，未經(jīng)審批擅自在河道內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為時(shí)有發(fā)生，影響了黃河水事安全，阻礙河道行洪暢通，部分涉河建設(shè)項(xiàng)目雖辦理了審批手續(xù)，但施工期間，施工單位不按照批復(fù)要求和施工方案進(jìn)行施工，對(duì)黃河防洪工程造成直接或間接的損壞，有的項(xiàng)目施工完畢后，施工單位不按時(shí)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行清理，恢復(fù)河道和黃河工程的原貌。

此外，部分浮橋管理單位缺乏防汛安全意識(shí)，進(jìn)占河道違規(guī)修建碼頭改變了河勢(shì)溜向，擅自填墊浮橋引路形成阻水障礙，給黃河防洪安全帶來(lái)了隱患。

3 管理措施及建議

3.1 制定相應(yīng)配套水法規(guī)

濟(jì)南黃河河務(wù)局通過(guò)深入貫徹落實(shí)《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等水法律、法規(guī)，積極查處各類(lèi)違規(guī)建設(shè)行為，依法規(guī)范河道內(nèi)各類(lèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，維持了轄區(qū)正常水事秩序，維護(hù)了防洪工程安全與完整，在涉河建設(shè)管理方面積累了大量行之有效的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，在認(rèn)真總結(jié)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、廣泛調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，立足濟(jì)南黃河河道管理實(shí)際，依據(jù)上位法規(guī)定，制定出臺(tái)更具體、更易于操作的配套水法規(guī)，為濟(jì)南黃河涉河建設(shè)項(xiàng)目法治化管理提供充分的法制依據(jù)。

3.2 落實(shí)“放管服”，依法審批涉河建設(shè)項(xiàng)目

深化落實(shí)“放管服”改革，簡(jiǎn)化涉河建設(shè)項(xiàng)目審批程序，做好審批事項(xiàng)“放”的方面論證，做到應(yīng)放、盡放，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步簡(jiǎn)化整合審批流程，努力壓縮行政審批時(shí)限，切實(shí)提高服務(wù)水平。規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目審批程序，制定操作性強(qiáng)、透明度高的審批操作規(guī)程，明確各個(gè)審批環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)、條件、責(zé)任、時(shí)限等。理順部門(mén)之間的職能，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則，協(xié)調(diào)和理順部門(mén)間的職能，建立起既分工明確、又相互協(xié)作的工作機(jī)制，提升審批工作效率。落實(shí)審批責(zé)任追究制度，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)不按規(guī)定條件、程序?qū)徟踔玲咚轿璞住E用職權(quán)的行為，追究主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

3.3 組織開(kāi)展涉河建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查

建立涉河建設(shè)項(xiàng)目臺(tái)賬管理制度，為每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建檔立卡，定期進(jìn)行更新完善，跟蹤進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。將涉河建設(shè)項(xiàng)目尤其是大型跨河交通設(shè)施列為河道巡查監(jiān)管重點(diǎn)，組織開(kāi)展定期及不定期檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)建設(shè)行為，及時(shí)查處，做好防范工作。強(qiáng)化在建項(xiàng)目施工監(jiān)管，對(duì)是否按照批準(zhǔn)的位置和施工方案進(jìn)行檢查，認(rèn)真落實(shí)建設(shè)單位防護(hù)責(zé)任，杜絕了違規(guī)建設(shè)行為。規(guī)范對(duì)已建項(xiàng)目特別是跨河交通設(shè)施后續(xù)管理，定期組織檢查，對(duì)造成河道及黃河工程損害的，督促建設(shè)或管理單位及時(shí)采取補(bǔ)救措施，消除防洪隱患。借助河湖“清四亂”有利時(shí)機(jī)，組織開(kāi)展涉河建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，集中查處違規(guī)建設(shè)行為，形成有力震懾作用。

3.4 深入開(kāi)展法治宣傳教育

充分借助“世界水日”“中國(guó)水周”“法制宣傳日”等集中宣傳活動(dòng)有利時(shí)機(jī)，深入沿黃兩岸、涉河建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)、浮橋管理單位，通過(guò)出動(dòng)宣傳車(chē)、設(shè)立法規(guī)咨詢(xún)站、散發(fā)宣傳材料等形式多樣的宣傳活動(dòng)，大力宣傳河道內(nèi)開(kāi)發(fā)利用建設(shè)禁止性規(guī)定，積極引導(dǎo)涉河建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理、施工單位和沿黃群眾自覺(jué)遵守水法規(guī)。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員法治宣傳教育，通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、法治講座、法律知識(shí)考核等方式，加強(qiáng)對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)，切實(shí)提升依法行政、依法管理的能力和水平，推動(dòng)涉河建設(shè)項(xiàng)目依法規(guī)范管理，維護(hù)河道良好水事秩序。