邁向現代財政制度
——財稅改革四十周年浙江經驗高端論壇綜述

鐘曉敏，童幼雛

(浙江財經大學財政稅務學院，浙江 杭州 310018)

2018年11月10日，財稅改革四十周年浙江經驗高端論壇暨《邁向現代財政制度》新書發布會在浙江財經大學召開，由浙江省社會科學聯合會、浙江財經大學聯合主辦，浙江省高校新型智庫——地方財政研究院承辦，浙江省財政學會、浙江財經大學財政稅務學院協辦。來自國內著名高校、科研院所及政府機構的近30位專家學者出席本次會議。

會議開幕式由浙江財經大學副校長王奎泉教授主持，浙江財經大學黨委書記李金昌教授、浙江省社科聯副主席陳先春先生、浙江省財政廳副廳長金慧群先生先后致辭。李金昌教授認為，《邁向現代財政制度》一書深入挖掘、收集了反映浙江財政改革的典型案例和歷史資料，總結凝練了浙江財政改革發展的豐富經驗，是浙江財政改革研究的重要成果。同時，借新書發布這一機會邀請國內專家學者，共同討論財稅改革的前沿問題，將有力推動該領域的研究，為新時代財稅改革與發展提出創造性和實用性的政策建議。陳先春副主席對鐘曉敏教授帶領的財政學科團隊近年來所做的地方財政研究工作給予了高度肯定與好評。金慧群副廳長指出，浙江現代財政制度“大廈”40年來的框架構建和演變路徑，是始終緊緊以“體制”為梁、以“管理”為柱、以“集中財力辦大事”為主基調的探索過程。在鑄牢“體制”大梁的過程中，浙江財政呈現出“均衡”和“綠色”兩大特征；在筑好“管理”支柱的道路上，浙江財政打造了“兩個一般不”“上門服務最少一次”“清單管理制度”“政府產業基金”“政采云”和“三個子”等六張金名片。通過對體制和管理的持續探索完善，在實踐中逐步深化“集中財力辦大事”理念，并最終形成政策體系。在不斷“破”“立”的基礎上，逐步實現更高水平的公共化、更高質量的現代化，孕育了浙江財政獨有的風景，為浙江經濟社會發展始終走在全國前列提供了支撐、引導和保障。

開幕式之后，浙江財經大學財政稅務學院副院長趙海利教授從寫作背景、寫作框架、寫作心得三方面展開，就《邁向現代財政制度》作新書發布介紹。此書是鐘曉敏教授帶領的財政學科團隊向我國改革開放40周年獻禮的最新研究成果。全書通過浙江省的省直管縣財政體制、義烏“三個子”模式、專項性一般轉移支付改革、生態環保財力轉移支付制度、地方政府債務風險管理、溫嶺參與式預算、溫州基礎設施融資、養老保險基金制度風險防范等11個典型案例，生動闡析浙江財政管理的先進經驗。

武漢大學原副校長吳俊培教授做了《財政體制研究》的主題演講，勾勒基本的財政體制研究思維框架。他認為財政體制是市場經濟體制中的核心制度，由稅制、分稅制和轉移支付制度三個構件組成。其中，稅制是基礎，隱含了分稅和轉移支付的內在要求。財政體制制度安排的基礎是效率，公平的制度安排不應損害效率(效率優先)。財政體制微觀的制度安排和宏觀經濟應該是不矛盾的，之所以表現出矛盾是因為許多理論問題并沒有搞清楚。隨后，財政部財政科學研究院副院長白景明教授在“財政收入劃分改革”的主旨演講中，回顧了從包干制到分稅制的央地收入劃分改革歷程，認為實行分稅制以后，央地收入劃分并沒有實現中央大幅度提升比例的目標。而審視當前面臨的困境，中國是否還要堅持走高比例轉移支付的路子，如何設計中國凈轉移支付結構，以及如何調整區域財力格局，特別是共享稅和土地稅收的改革等問題都是接下來需要重點研究的問題。上海財經大學原黨委書記叢樹海教授在《貫徹新發展理念，加快推進現代財政制度建設》主題演講中回顧我國經濟增長與財稅體制改革開放40年來的發展歷程，界定現代財政制度的基本內涵，認為現代財政制度首先是公共財政，要從發展、法制、科學、民生四個方面體現現代意義，加快推進現代財政制度建設必須要貫徹新發展理念，轉變政府職能、搞活企業、完善分稅制。浙江省國稅局原局長周廣仁博士的主題報告為《稅收助推浙江經濟社會發展實踐與思考——浙江改革開放40年經濟稅收回眸》，回顧分析了改革開放40年來稅收對浙江經濟社會發展所發揮的作用，并對如何進一步發揮稅收職能，更好地服務浙江“兩個高水平”建設提出了建議。

下午，兩個圓桌會議平行進行，分別由浙江財經大學財政稅務學院院長李永友教授和副院長趙海利教授主持。各與會專家圍繞省直管縣財政體制改革的利弊、支持民營經濟發展的財稅政策、浙江經驗總結及深化改革面臨的現實問題等方面展開熱烈的討論，就未來的改革方向提出了一系列建設性政策建議。

一、省直管縣財政體制改革

浙江省人大常委會預算工作委員會副主任莫紅民認為，浙江省的“省管縣”財政體制雖然在過去的40年里給浙江省帶來了一定的發展優勢，但是縣域經濟發達的同時也抑制了地級市的發展壯大。中國社科院財經戰略研究院楊志勇教授認為浙江省的省直管縣改革更確切地說應該是浙江因地制宜地選擇自己的財政體制，浙江省應更加關注財權與事權的匹配，促進公共服務的有效提供。上海財經大學付文林教授認為浙江經驗可行的原因在于浙江財政制度改革更加強調激勵，一方面浙江民營經濟發展的歷史悠久，對政府的依賴程度較低，改革阻力小，另一方面浙江地區之間也相對均衡。西南財經大學劉蓉教授認為浙江省因地制宜的創新經驗及強烈的創新意識值得全國學習，但其他省份在借鑒浙江經驗時應注意結合自身情況，比如省直管縣改革就不適合面積較大的四川省。遼寧大學王振宇教授認為浙江財稅處于良性循環，具有激勵相容機制，調動了省以下的積極性，雖然浙江經驗具有特殊性，但是某些經驗還是值得推廣和借鑒，財政制度在頂層設計時應權衡考慮采取逐級代理機制和跨級代理機制的優缺性。山東大學李齊云教授認為“省直管縣”改革的核心是處理各級政府間財政關系，應明晰省市縣各級政府的職責分工和財力劃分，統籌分配政府性基金預算收入與社會保險基金預算收入財力，理順行政體制銜接等問題。關于財力分配，付文林教授認為中央集中財力將會是常態，今后更加可行的改革方向應該是依地區差別按比例分類地優化共享稅制度，而不是大力培育地方主體稅。

二、民營經濟發展的財稅支持

浙江省的民營經濟發達，財政與民營經濟間的關系也備受矚目。在中美貿易戰的影響下，財政應如何完善扶持舉措、創新扶持方式以幫助民營經濟走出困境？對于此，首都經貿大學姚東旭教授提出再進行一輪“國退民進”。哈爾濱商業大學曲振濤教授認為，政府應該確立關于效率與公平的價值觀，解決政府與市場的邊界問題的核心是利益和風險的平衡；處理政府和市場關系的方式包括由政府主導的“閘門模式”、國有和民營對立的“蹺蹺板模式”及國有和民營經濟協調同步的“同舟共濟模式”。廈門大學童錦治教授認為，政府出手解決民營企業的問題不是長久之計，為民營企業提供一個公平競爭的環境才是有效策略。增值稅影響了企業的組織架構、業務模式、購銷行為，從而存在非中性特征，因而政府應避免對民商發展產生負面影響，提供更加中性的稅收制度。北京大學劉怡教授以云南省為例，指出盡管地區經濟發展水平存在異質性，但稅收競爭普遍存在。南京財經大學李林木教授基于G20國家的比較，發現中國企業的社保費和總體稅負高于世界平均水平，原因有三，一是各地社保費費率高，費基差距大，導致企業間社保費負擔差異大，征管較嚴地區社保費負擔普遍重；二是增值稅設計的內在缺陷很大程度上增加了一般納稅人的負擔；三是企業所得稅尤其是優惠政策的設計還有待改進，負擔不夠合理。周廣仁博士認為，為保證社保費率水平不因征收機關的改變而加重，應當降低平均名義費率。上海財經大學叢樹海教授指出，當前我國稅費繳納基數核定存在規則不明確等問題，可能導致企業負擔不公平；養老金、社保費繳納后的受益規則不明確，存在繳納多收益少的問題，在激勵機制也上不利于居民積極繳納。山東財經大學謝申祥教授認為中美貿易戰的一個重要原因可能是中國財政制度中安排了大量產業扶持政策，需要重新檢討中國的產業政策問題。

三、浙江經驗總結與深化改革方向

浙江省財政干校余麗生校長概括浙江財政四十年的三大變化：財政“蛋糕”規模做大、財政收入結構優化和地區財力均衡。財政改革的特色制度主要是省管縣財政體制改革；“三個子”公共預算改革和生態環保財力轉移支付制度改革等。財政改革特點主要包括財源建設、體制機制、收支平衡、風險防范和規范管理等。東北財經大學孫開教授認為浙江財政具有三個特點：第一，聚焦基層財政，尤其是縣級財政；第二，注重管理辦法和管理制度，受人為因素影響較小；第三，注重保持省一級調控能力，財政增長與經濟發展相得益彰。天津財經大學李煒光教授認為浙江改革的四個方面值得借鑒。第一，浙江改革更符合市場需要，浙江在如何定義、處理好市場與政府關系方面做好了“減法”；第二，浙江改革具有持續性；第三，強調合作共享、風險共擔。第四，地方政府角色定位準確，充分發揮了地方政府職能。中山大學劉虹教授指出，廣東省經濟總量和財政收入均穩居全國第一得益于經濟體制改革，但與浙江省相比，廣東省內區域間發展不平衡程度很大，因而浙江經驗值得借鑒。

南京審計大學裴育教授從思想理念、經濟社會發展、經濟制度的衍化和技術進步四個維度闡述了經濟與財政的歷史關系和改革邏輯，從收入、支出管理和預算管理三個方面闡述了財政在改革開放四十周年中的作用，提出深化財稅體制改革的方向應該是在把央地財政管理作為平衡點的前提下調動地方積極性，從預算制度、稅制改革和央地關系三個方面重構財稅制度。江西財經大學蔣金法教授認為現代財政制度中的“現代”二字應與時俱進，應與政府的價值理念結合在一起，從而實現社會主義制度與價值觀的共同完善。河北經貿大學張晉武教授認為當前財政改革的總體框架、頂層設計仍不清晰，很多現實問題表現在財政上，但根源卻不在財政，因而要有長遠眼光看問題，關鍵在于權責清晰。

浙江財經大學王奎泉教授認為，當前公共預算改革亟需解決硬化預算軟約束問題，以通過預算有效約束政府行為。中南財經政法大學陳志勇教授指出當前地方政府隱性債務問題嚴重，源于地方政府GDP導向、政府主導經濟的思維較強以及外延擴張的發展模式，具體產生于地方政府融資平臺、PPP與政府購買服務，并提出了清理地方債、完善預算績效管理以控制支出、國企改革及土地制度改革等方面的措施。