我省危險化學品生產企業安全生產許可工作探討

王成恩，鮑文杰

(1.山東省安全生產技術服務中心，山東 濟南 250100；2.山東省應急管理廳，山東 濟南 250100)

隨著我國經濟社會的快速發展，化工行業得到了長足發展，作為國民經濟的支柱產業，化工行業的發展關系到國民經濟的健康發展，也影響著人民生活的各個方面。保證化工行業的安全健康有序發展是政府有關部門的重要職責。危險化學品安全監管是安全生產監管領域的重點工作，也是危險程度高，事故較多發的領域，對安全生產監管提出了巨大挑戰。危險化學品生產企業安全生產許可是危險化學品安全監管的重要組成部分，嚴格準入是降低風險、消除隱患的重要手段。在工作中發現我省危險化學品生產企業安全生產許可工作中存在的一些問題，歸納總結供監管人員和企業探討參考。

1 危險化學品生產企業認定問題

《安全生產許可證條例》(國務院令第397號)第二條規定：國家對礦山企業、建筑施工企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業(以下統稱企業)實行安全生產許可制度。《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》(原國家安監總局令第41號)第二條“本辦法所稱危險化學品生產企業(以下簡稱企業)，是指依法設立且取得工商營業執照或者工商核準文件從事生產最終產品或者中間產品列入《危險化學品目錄》的企業。“根據以上規定，危險化學品生產企業的認定依據是營業執照。《危險化學品安全管理條例》(國務院令第591號)第六條第八款：“(七)工商行政管理部門依據有關部門的許可證件，核發危險化學品生產、儲存、經營、運輸企業營業執照，查處危險化學品經營企業違法采購危險化學品的行為。”在實際工作中，工商行政管理部門或市場監督管理部門將危險化學品安全生產許可證作為工商登記的前置，依據安全生產許可證對企業的經營范圍進行登記，而《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發〔2015〕11號)和《工商總局關于嚴格落實先照后證改革嚴格執行工商登記前置審批事項的通知》(工商企注字〔2015〕65號)未將危險化學品生產列入《國務院決定保留的工商登記前置審批事項目錄》和《工商登記前置審批事項目錄》中，即危險化學品生產不是進行工商登記的前置審批事項。政策文件的不完善導致部分企業提交的營業執照經營范圍中不包含危險化學品生產，不能夠認定為危險化學品生產企業。

2 安全評價作用發揮不足

安全評價是安全生產行政許可的重要依據，安全評價報告的質量影響許可決定的正確性。目前安全評價報告普遍存在質量不高的問題，不能夠很好地發揮安全評價報告應有的作用。

2.1 評價依據問題

評價依據是安全評價的基礎和標準，包括與評價項目相關的法律、法規、規章、標準、規范和評價項目有關資料信息等。部分評價報告沒有能夠根據被評價項目或企業的實際情況收集相關的評價依據，導致引用的評價依據不全，例如缺少相應的規章、行業標準、地方標準和被評價項目或企業的相關資料等。部分評價報告依據的法律法規規章已經失效，引用的被評價項目或企業的資料不合法等問題。

2.2 評價報告質量有待提高

部分評價報告評價方法選擇不當，僅根據有關法律、法規、標準、規范進行符合性評價，缺少定量分析評價，檢查表編制不夠詳細甚至缺少檢查項目。部分評價報告危險因素辨識不全，未對重大危險源的設備、物質進行分析評價，未能根據被評價項目或企業的實際情況充分辨識危險因素。

評價報告提出的整改措施建議缺乏針對性。部分評價報告提出的措施建議直接引用安全生產的有關法律法規標準規范條文，或者提出“加強檢查”、“加強檢修”、“加強培訓”等[1]適用于大部分項目或企業的建議，或者提出可操作性不強甚至對被評價項目或單位無法實施的建議。不能結合被評價項目或企業的實際情況提出針對性強、可操作性強的對策措施。部分評價機構不能站在第三方的立場上客觀的、科學的、公正的進行評價，導致部分評價報告不能直面問題，正確的看待問題，而是回避問題，避重就輕，人為的埋下隱患。

3 申請材料中的常見問題

3.1 申請時間問題

根據《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》(原國家安全監管總局令第41號，以下簡稱41號令)第二十四條、第三十條、第三十二條和第三十三條的規定，首次申請和變更需在安全設施竣工驗收通過后或發生變更之日起10個工作日內提出申請，延期需要在有效期屆滿前3個月提出申請。許多申請單位未按照規定時限提交申請。部分申請單位在臨近有效期屆滿時提出延期申請，導致原安全生產許可證到期而延期未辦理完成的情況。

3.2 申請材料問題

根據41號令第二十五條的規定，危險化學品生產企業首次申請安全生產許可證需要提交12項材料。申請材料中常見問題：

3.2.1 申請書及申請文件問題

第1項申請材料要求提供危險化學品生產企業安全生產許可證申請書及文件，申請書中存在的常見問題有申請書版本不是現行版本，申請書內容填寫不完整、不規范，申請書中填寫的內容與其他申請材料信息不一致，不是主要負責人簽字，簽字人與表格中的主要負責人不一致，主要負責人未簽署意見，申請許可產品為非危險化學品等。許多申請單位未提交申請文件。

3.2.2 安全生產責任制文件問題

第2項申請材料要求提供安全生產責任制文件，安全生產規章制度、崗位操作安全規程清單。許多申請單位會提供安全生產責任制目錄清單而非安全生產責任制文件。

3.2.3 安全管理人員考核合格證問題

第3項和第4項申請材料要求提供設置安全生產管理機構，配備專職安全生產管理人員的文件復制件和主要負責人、分管安全負責人、安全生產管理人員和特種作業人員的安全合格證或者特種作業操作證復制件。許多申請單位提交的安全合格證人員與安全生產管理人員不一致，持證人員行業類別不是危險化學品行業。根據《生產經營單位安全培訓規定》(原國家安全監管總局令第3號)第二十四條的規定，危險化學品生產企業主要負責人和安全管理人員自任職之日起6個月內必須經安全生產監管監察部門對其安全生產知識和管理能力考核合格。部分申請單位的主要負責人和安全管理人員未在規定時間內取得安全合格證。

3.2.4 繳納工傷保險費用問題

第6項申請材料要求提供為從業人員繳納工傷保險的證明材料。許多申請單位提交的證明材料中繳納工傷保險的人數與從業人數不一致。

3.2.5 危險化學品登記證問題

第8項申請材料要求提供危險化學品登記證復制件。申請單位提交該申請材料時往往忽略了登記證附頁。部分申請單位申請許可的產品未登記，或者登記信息與申請信息不一致。

3.2.6 工商營業執照問題

第9項申請材料要求提供工商營業執照副本或工商核準文件復印件。部分申請單位名稱發生過變更，導致申請書等其他申請材料中單位名稱與營業執照法人名稱不一致的問題。許多申請單位尤其首次申請單位營業執照經營范圍不包括危險化學品生產。

3.2.7 竣工驗收報告問題

第11項申請材料要求新建企業提供竣工驗收報告。部分申請單位把竣工驗收報告和建設項目安全驗收報告混淆，認為是同一個材料。《山東省危險化學品生產企業安全生產許可證實施細則》對竣工驗收報告的內容進行了規定，申請單位應按照規定進行編寫。

3.2.8 重大危險源問題

申請單位存在重大危險源的，還要求提供重大危險源及其應急預案的備案證明文件、資料。重大危險源的應急預案備案證明材料往往被忽略。

3.2.9 其他問題

申請材料還存在復印件不清晰、不完整，例如，特種作業操作資格證只復印一面；用復印件代替原件，例如，提供申請書復印件；偽造證明材料，例如，偽造畢業證、特種作業操作資格證等；只提供部分證明材料問題，例如有的申請單位特種作業人員較多，只提供部分人員的特種作業操作資格證。

3.3 申請材料提交問題

目前危險化學品安全生產許可申請仍要求通過郵寄或窗口提交書面材料，增加了申請人的負擔。由省級審批的項目，需要市級出具征求意見，市級要求縣區級出具征求意見，讓申請人層層跑，增加了申報時間和跑腿次數。

4 對策建議

4.1 完善政策法規

完善危險化學品生產企業安全生產許可相關政策文件，加強各部門之間的溝通協調，保持政策的一致性，避免讓申請人和行政許可工作人員“夾在中間”的尷尬情況發生。

4.2 推進“互聯網+政務服務”建設

推進“互聯網+政務服務”建設進程，全部行政許可事項實現網上申請、網上辦理、網上送達，讓申請人“足不出戶”就能夠申請許可。推行電子證書，讓申請人在自己的賬戶下就能查閱、打印許可證書或文件，用“數據多跑腿”換取“申請人零跑腿”。推行電子檔案，行政許可事項的申請材料、審查材料及審查結果全部上網，形成電子檔案，既方便查找，也節約空間。

充分利用大數據技術，打破各部門各系統之間的數據壁壘，實現數據共享，讓申請人的有關信息能夠在網上查詢并獲取，減少申請人提交申請材料的種類和數量。

4.3 深化“放管服”改革

深入推進安全生產領域“放管服”改革，通過多種方式壓縮許可種類、降低許可層級，精減申請材料，優化審批流程，壓縮審批時限。堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續，讓群眾辦事更明白、更方便、更快捷。大力推行一窗綜合受理、并聯審批、代辦服務等做法，不斷提高服務效率和水平[2]。

4.4 提高行政許可服務能力

4.4.1 創新許可審查模式

探索實施異地審查、指定審查，即某市行政區域內的許可事項通過隨機選取或省級指定地市行政許可工作人員進行審查。提升許可審查的客觀性、公平性和公正性。

4.4.2 加強行政許可專家隊伍建設

嚴把專家隊伍準入關，提高為行政許可提供支撐的專家的準入門檻，細化專家服務行業范圍，建立專家擅長的專業明細，只能從事擅長的專業領域內的技術支撐。加強對專家的考核評價，定期對專家進行考核評價，建立考核機制和考核體系，對未通過考核的專家，取消專家資格。落實專家個人責任，制定專家管理的政策文件，明確專家在行政許可工作中的任務和責任。建立專家淘汰機制和黑名單制度，在許可工作中存在不盡職盡責、未貫徹“回避制度”、弄虛作假等行為的專家列入黑名單，因個人能力原因未能有效履行專家職責的，淘汰出專家隊伍。不斷增強專家的能力水平，為行政許可工作提供有力的技術支撐。

4.4.3 增強安全評價機構服務意識和服務能力

探索實行安全評價機構記分制，建立記分標準和體系，對評價機構的違規行為、評價報告的審查結果及存在的問題分別記分，記分結果作為年度核查、延期換證、增加服務行業等的重要依據。讓安全評價機構回歸第三方本位，站在客觀、公正的立場上，為企業提供科學的、規范的技術服務，控制風險，消除隱患。為行政許可提供科學的、可靠的依據。制定安全評價報告審查量化標準，設定否決項，根據審查得分確定安全評價報告的審查結果。

4.4.4 規范細化審查標準

開展安全生產行政許可標準化工作，制定出臺安全生產行政許可業務標準，將事項名稱、業務流程、辦理條件、申請材料、辦理時限等規范化、標準化。消除地域限制。消除許可事項法定辦理條件的區域差異，大力推行行政許可業務“一張網、一體化、一個標準”。

4.4.5 加強教育培訓

加強對行政許可工作人員的教育培訓，提高其業務水平和服務能力。加強對企業安全管理人員的教育，強化行政許可方面的培訓考核力度。加強對安全評價機構的教育培訓，讓評價人員及時掌握有關法律法規標準規范，掌握新的技術，提升服務水平和服務能力。