金融控股公司立法與監管的國際經驗

周昕　虞磊珉

2018年3月，《國務院機構改革方案》對我國金融監管體制做出重大部署，中國人民銀行（以下簡稱“央行”）作為中央銀行所行使的宏觀審慎管理與系統性風險防范兩大職能得到進一步加強。2018年11月央行發布《中國金融穩定報告2018》，正式對外披露模擬監管試點的5家金融控股公司（以下簡稱“金控集團”）名單，并在綜述中明確“加快制定金融控股公司監管辦法，補齊監管制度短板”。由此可見，央行已開始實質行使其“擬定重要法律法規草案和審慎監管基本制度”職能，可預見的未來我國金控集團的立法與監管工作將逐步落實。

金控集團定義與分類

由巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織、國際保險監督官協會共同組建的聯合論壇在《金融集團監管原則》中將金控集團定義為“在受監管的銀行業、證券業或保險業中，實質從事至少兩種金融業務，并對子公司有控制力或重大影響的所有集團”。根據該定義，金控集團概念的外延極為寬泛，重點突出“從事兩種以上金融業務”和“對子公司有控制力或重大影響”兩大特征。但是，因各國金融監管立法與體制的差異，上述金控集團定義并未在全球范圍內取得普遍性共識。聯合論壇2014年9月發布的《金融控股公司監管實施概覽》顯示，在14個受調研國家中，大部分國家均未參照適用《金融集團監管原則》中的示范定義。

長期以來，我國承繼金融分業監管的傳統，以全能銀行模式開展金融業綜合經營不具備制度土壤。為此，2002年國務院批準中信、光大、平安為金控集團綜合試點，作為我國開展金融業綜合經營試點工作的市場主體。隨著近十多年金融市場實踐與發展，目前我國已經初步形成多種金控集團模式。從歷史形成來看，央行發布的《中國金融穩定報告（2018）》中將金控集團分為兩大類：一類是金融機構在開展本行業主營業務的同時，投資或設立其他行業金融機構，形成綜合化金融集團;另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，事實上形成了金控集團。但是，從表現形式來看，我國金控集團又可分為表1中所示的四類。

表1 金控集團類型分類

觀察表1中的四類表現形式，參照《金融集團監管原則》與其他國家金控集團的立法經驗，可以采用適當性外延原則將金控集團定義為“以控股公司形式存在，以金融業為主營業務，完全或主要從事銀行業、證券業、保險業中兩種或兩種以上的金融業務，控制或影響多家金融機構及非金融機構的企業集團”。這與《金融監管分工合作備忘錄》中的定義也較為一致。符合上述定義的金控集團將同時具備如下特征：

一是持有兩家以上具備系統性金融風險可能的金融機構的股權，金融機構特指實施行政許可準入的銀行業、證券業、保險業金融機構。盡管當前金融監管部門對支付機構、消費金融公司、基金銷售公司等機構同樣實施行政許可準入監管，但是上述機構通常不被認為具有系統性金融風險特征，因此不宜納入金控集團的識別標準，但在考察資本充足率與流動性時應合并計算相關指標。

二是具備控制金融機構的能力，控制特指持有一定比例以上股權、具備控制力或者其他重大影響力。

主要監管方法的國際經驗

與單個金融機構相比，金控集團風險的整體性、關聯性和交叉性更加突出，因此國際組織和各金融發達國家均對金控集團的管理目標、風險要素和監管方法進行理論和實踐探索，已形成相對成熟的監管經驗，如表2所示。

表2 金控集團監管方法的國際經驗

現行金融監管規定與監管措施的不足

針對多類型金控集團未建立有針對性的監管制度

我國金控集團表現形式多樣，除了存在共性的監管問題以外，針對各類型金控集團的業務與風險特點尚未制定差異化的監管規定，監管措施的針對性和有效性均顯不足。

持股型金控集團往往僅承擔投資或者控股職能，除成員企業的分紅以外，自身缺少穩定的主營業務收益或者現金流，因此出資真實性與重復資本計算的問題較為嚴重;經營型金控集團從事不同的金融業務，受限于我國金融分業監管與部門規章制定權限，當前規定僅著眼于滿足本金融監管部門的監管需要，各經營性金控集團之間缺乏統一標準的并表監管制度;產業型金控集團未制定風險集中度監管與防火墻設置標準，對于跨行業風險和關聯交易缺乏監管手段;國資平臺型金控集團代表國有資產履行出資職責并參與金控集團的公司治理，但較少介入成員企業的金融業務經營，因此對于該類具有國情特色的金控集團實施監管應當適當考慮國有資產管理與考核的因素。

針對金控集團整體的并表監管和風險防控較為缺失

當前，世界銀行、國際貨幣基金、聯合論壇等國際監管組織已明確了金融控股公司并表監管的總體原則，但當前國內并表監管的規則卻仍局限于銀行或保險集團的范疇之內，缺失針對金控集團整體的并表監管規則。另外，現行金融監管體系偏重于對成員企業具體金融業務合規性的監管，忽略了針對金控集團層面戰略、持股與風險狀況的審查與監管，導致金控集團與各成員企業在發展戰略與風險偏好上存在差異。而且，由于金控集團內部多存在交叉持股和交叉銷售行為，現行金融監管制度難以把握金控集團的整體資本、經營信息和風險狀況等綜合信息。

針對金控集團內部的股權結構管理、公司治理和關聯交易監管較為薄弱

當前，不少金控集團股權結構和組織架構較為復雜，容易引發信息失真的透明度風險。金控集團內部關聯交易也較多，通過各種手段隱匿資金去向，開展不正當利益輸送。金控集團復雜模糊的治理結構、關聯交易使得監管者、投資者、消費者等難以清晰分辨集團內部之間的管理角色與權責關系，同時也降低了內部管理的效力，從而難以評估與識別真實風險狀況。此外，金融控股集團涉及金融業務、金融子公司較多，因此風險源相較于單一金融機構也更多，一旦超過風險閾值，就容易帶來跨機構、跨市場、跨業態的傳染風險。

監管路徑選擇與相關建議

建立以宏觀審慎為中心的金控集團管理體系

參照美國《多德·弗蘭克法案》確立的間接監管思路，注重風險監測和預警，守住不發生系統性風險的底線，主張建立以宏觀審慎為中心的金控集團管理體系。一是由央行將金控集團納入宏觀審慎管理框架，加強對金控集團資本充足情況的監測和控制，在滿足資本約束與風險管控的前提下對金控集團實施適度監管;二是制定以資本充足率、關聯交易及風險集中度為核心目標的監管措施;三是建立金控集團綜合評價制度，通過定期開展綜合評價引導金控公司提高公司治理和風險管理水平;四是完善金控集團市場退出機制，科學設計風險救助措施，研究資質吊銷與司法破產之間的銜接;五是對于具備系統重要性特征的金控集團應當關注系統性風險防范，加強協調監管并納入《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》適用范圍。

逐步明確市場準入監管

目前，主要國家和地區均對金控集團實行準入許可。因此可參考美國、日本及臺灣的經驗，由相關監管部門對金控集團的設立、變更、投資范圍等事項進行許可或核準。未經許可不得從事金控集團活動，不得在名稱中使用“金控”“金融控股”等字樣。當前可以采用地方或者行業主管部門推薦的方式，選擇不同類型中有代表性的金控集團作為試點管理對象。同時，建議充分發揮央行金融穩定管理部門的系統性風險管理經驗，從數據報送和綜合評價入手，逐步實現從非現場監測向全面監管和執法檢查過渡。

強化金控集團的獨立性

金控集團內部的股權結構模糊、公司治理不明和關聯交易泛濫，給金控集團的獨立性帶來很大的影響。通過嚴格規范信息披露制度，定期編制并及時更新股權結構，如實披露公司與控股股東、實際控制人之間的控制關系，促進股權結構的簡潔、清晰和透明。同時加強金控集團內控制度建設，限制關聯交易規模，規定涉及關聯交易各項資金及業務的上限比例。應當建立風險隔離防火墻機制，以隔離不同金融行業及不同風險等級業務的風險。

針對不同類型金控集團實施差異化監管

對于持股型金控集團應當將股東資質與出資來源真實性作為監管重點，嚴格執行《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》中的監管要求，控股股東原則上需符合一定期限的持續盈利、凈資產與權益性投資余額符合特定標準，應當以自有資金出資，不得負債出資、虛假注資、循環注資和抽逃資本。

對于經營性金控集團應當實施統一標準的并表監管，以資本監管為核心，強化對金控集團公司總資本和杠桿率的監管要求， 加快制定《金融控股公司并表監管指引》，在資本、風險和會計三個維度實施并表監管。

對于產業型金控集團，應當科學設定產業與金融板塊之間的資產/收入占比指標，對金融業務占比達到一定程度或具備一定程度系統性重要機構特征的產業型金控集團，應要求其必須單獨成立一家持股型金控集團，以該金控集團控股或持有金融業務板塊子公司，并作為接受金融監管的主體。

對于國資平臺型金控集團，應當尊重地方政府與國資管理部門的出資權和必要的管理權，由于地方政府在國資平臺型金控集團的公司治理上的話語權較大，其領導班子也采用任命制，部分金控集團也具備地方政府融資平臺的特點，因而也可考慮將地方政府適當納入金控集團的監管體系中來，強化屬地監管和風險處置責任。

對于金控集團內非金融業務開展適度監管

總體上看，各國對金控集團從事非金融業務都有一定限制， 如歐盟發布的《歐盟金融集團指令》要求金控集團中的金融資產占集團總資產比例要高于40%。我國目前的金融監管體系主要將涉及匯集公眾資金并可能具備金融風險傳染的金融機構納入牌照管理，但是幾乎所有金控集團仍然存在大量與金融業務相關但是屬于非吸儲型的放貸類型機構，如由地方金融管理部門管理的保理公司、融資租賃公司、小貸公司、擔保公司等。部分以互聯網業務為特點的金控集團還將數據服務、企業征信、區塊鏈技術等非金融機構納入金控集團。建議對金控集團體系內的金融業務和非金融業務設定合理的資產或收入占比指標，秉持適度監管原則，在遵循金控集團戰略方向與風險偏好的前提下鼓勵成員企業共同發揮協同效應，對非金融機構審慎使用并表監管或者實施資本充足率指標監管。

平衡業務協同發展與業務風險隔離

近年來，金控集團內成員企業的業務協同效應日益受到重視。例如，日本三井住友金融集團大力開展集團內銀行與證券業務協同發展——經客戶書面授權，銀行可將符合監管要求和滿足商業目標的客戶推薦給證券公司，并由金控集團指派一名客戶經理維護客戶。此外，三井住友金融集團內銀行和證券公司還可通過考核加分、雙邊記賬等激勵措施來加強業務協同。隨著金融科技發展，信息和數據的價值挖掘潛力大大提高，金控集團內不同業務間的協同效應增長明顯。隨著金融科技的發展，傳統金控集團內的資本協同效應正在向數據與信息協同方向發展。因此，在遵循客戶信息保護與數據安全標準的前提下，鼓勵金控集團探索多樣化手段挖掘金控集團內各業務之間的協同效應，同時在風險管理上仍應設置必要的防火墻制度，在金融集團內部實現必要的風險隔離，以避免風險感染與風險的過度集中。

（作者單位：金杜律師事務所）