淺談新時期的反洗錢調查工作

劉閩浙

反洗錢調查是中國人民銀行及其省一級分支機構的法定職責。中國人民銀行及其省一級分支機構通過反洗錢調查，在預防和打擊洗錢犯罪、維護金融秩序和國家安全方面發揮了重要作用。當前，我國洗錢犯罪形勢嚴峻，犯罪分子洗錢手法越來越具有專業性、隱蔽性和復雜性。在新形勢下，反洗錢調查工作存在的問題已有所顯現，影響到反洗錢調查作用的充分發揮，亟須加以研究改進。

當前反洗錢調查工作存在的問題

法律法規不健全，依法調查缺乏制度保障

反洗錢調查的制度依據主要是《反洗錢法》與《中國人民銀行反洗錢調查實施細則（試行）》。隨著形勢的發展，現有制度安排已不適應反洗錢調查工作的需要。

一是調查主體范圍限定過窄。《反洗錢法》將調查主體范圍限定為“國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構”，人民銀行地市（州）中支和縣（市、區）支行認為轄內可疑交易活動需調查核實的，需逐級報請人民銀行省一級分支行調查。數據顯示：2015～2017年，人民銀行及其省一級分支機構調查數量年均增長20.8%。與之對應的是，調查人員并未同步增加，目前每家省一級分支行平均僅有1～2名調查人員。僅由人民銀行及其省一級分支行組織調查，可能影響調查分析的質量，且存在案件協作效率不高、時效性不足等問題。

二是未明確人民銀行對部分特定非金融行業的調查權。隨著我國對金融機構反洗錢監管日趨嚴格，洗錢風險有向特定非金融行業轉移的趨勢。2017年以來，中國人民銀行會同相關行業主管部門相繼發文規定了貴金屬交易場所、房地產業、社會組織和會計師事務所的反洗錢義務，但在房地產和會計師事務所兩個行業未明確人民銀行的調查權，人民銀行對房地產業和會計師事務所開展反洗錢調查缺乏制度依據。

三是未對案件協查做出規定。《反洗錢法》規定：“國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構發現可疑交易活動，需要調查核實的，可以向金融機構進行調查”，并未包括偵查機關商情的案件協查，也未規定協查的條件、程序等。實務中，人民銀行接收的協查數量與日俱增。由于偵查機關協查除涉嫌洗錢及其上游犯罪外，很大一部分未涉嫌洗錢，甚至尚未對上游犯罪立案偵查，人民銀行對此類可疑交易活動開展協查存在履職風險。而且，各地人民銀行對偵查機關需提供協查文書的種類、協查后是否報案等看法不一，有待加以規范。

四是臨時凍結規定不具操作性。臨時凍結是反洗錢調查的財產保全措施，也是阻止洗錢犯罪進一步發生的重要手段。我國臨時凍結規定在實踐中從未真正執行過，主要受限于其單一的啟動條件和繁瑣的審批流程。《反洗錢法》規定啟動臨時凍結措施的條件為“客戶要求將調查所涉及的賬戶資金轉往境外”。然而，將賬戶資金轉往境外并非轉移資金的唯一方式，犯罪分子完全可以通過取現、境內轉賬等方式轉移資金。《反洗錢法》規定臨時凍結需“經國務院反洗錢行政主管部門負責人批準”，即采取臨時凍結措施應層層報批，直至中國人民銀行行長或者主管副行長批準，流程繁瑣耗時，不適應非法資金快速轉移應快批快凍的需要。

理念、方法和技術落后，高效調查缺乏智力支持

一是調查理念存在偏差。部分調查人員未深刻認識反洗錢調查在預防和打擊洗錢犯罪、維護金融秩序和國家安全中的重要作用，使命感和責任意識不強，反洗錢調查的情報支持和證據支持作用未得到充分發揮。部分調查人員簡單將反洗錢調查等同于配合司法查詢，反洗錢調查范圍被動擴大，一定程度上喪失了自主性，也偏離了其打擊洗錢犯罪的核心目標。

二是調查方法針對性不強。在調查方法的選擇上遵循固定模式，未區分具體情況采取有針對性的方法，具體表現在：現場調查運用不足。反洗錢調查分為現場調查和非現場調查。現場調查可直接詢問金融機構工作人員，有利于深入了解情況，時效性也優于非現場調查，但其遵循的程序更為復雜，且人力、交通、時間成本較高。非現場調查程序相對簡單，耗費人力也相對較少，但不利于充分利用金融機構工作人員直接與客戶接觸和最了解客戶的優勢。實務中，人民銀行大多選擇非現場調查方式，現場調查方式少有使用。以人民銀行福州中心支行為例，2015～2017年該行共開展反洗錢調查187項，但以現場調查方式進行的僅有1項，不利于發揮現場調查的優勢對重大緊急案件開展深入調查。在調查對象的選取上考慮不周。出于便利性考慮，人民銀行往往選擇在案發地金融機構開展調查，未充分考慮可疑交易活動的類型和性質等因素。例如，金融詐騙案件多為內外勾結，調查時要充分考慮金融機構內部人員可能涉案，所以應盡量避開案發地金融機構，選擇在其上級機構開展調查。此外，對涉恐、涉黑、涉貪等保密要求較高的案件，應盡量控制知情范圍。

三是信息獲取不充分。反洗錢調查需確認被調查客戶的真實身份、厘清資金走向并判斷交易的真實目的，這些都是以掌握充分信息為前提的。當前，人民銀行反洗錢調查獲取信息不充分，主要表現在：未充分整合利用內部其他部門的信息。在人民銀行內部，人民幣賬戶管理系統信息是了解可疑交易主體銀行賬戶開立情況的基礎，企業和個人信用信息基礎數據庫有利于核實客戶身份及財務狀況，國際收支統計監測系統信息對調查跨境洗錢很有益處。但實踐中，調查組未能充分整合利用以上信息，部分調查組從支付結算、征信和外匯管理等部門獲取信息仍存在障礙。通過金融機構獲取信息不全面。實務中，反洗錢調查涉及的金融業務局限于銀行存款，對銀行貸款、理財、私人銀行、保險箱、證券投資、保單等金融業務涉及較少;即使對銀行存款業務，調取的信息中通常也缺少網銀交易IP地址、MAC地址、手機銀行IMEI地址、人民幣冠字號等重要信息。未能獲取行政機關和商業機構信息。公安人口信息、工商企業注冊信息、稅務登記信息、海關申報信息以及大型商業機構商業信息對反洗錢調查十分必要，但當前數據信息共享程度不高，不僅相關機制、數據庫及電子化網絡尚未建立，人民銀行自身對所需數據的范圍、類型和位置等也還未明確。

四是高科技分析手段運用不足。在大數據時代背景下，海量、高速、多樣和低價值密度的數據需要全新的處理模式。當前，人民銀行調查人員依靠單機處理分析數據，通過EXCEL軟件的篩選、統計、透視功能處理交易流水等結構化數據，人工繪制資金鏈圖;通過人工翻閱憑證、查看監控、比對人像等處理部分非結構化數據;憑借經驗對客戶身份、交易背景、交易目的等進行判斷。調查分析費時耗力，且難免遺漏部分關鍵信息，降低了反洗錢調查分析的科學性和有效性。

五是紙質調查效率低下。當前，反洗錢調查采取紙質審批、紙質流轉方式進行，尚未建立全國統一的反洗錢調查電子化平臺。反洗錢調查涉及調查申請接收、立項審批、通知書制發、金融機構領取反饋、調查分析、向協作單位移交報案、結項歸檔等諸多環節。紙質流轉耗時長、效率低，且不利于調查資料的歸檔保存。反洗錢調查積累了大量歷史數據，但在現有紙質保存和各省分散管理模式下，不利于有效整合數據進行比對分析，并通過關聯式調查挖掘發現有價值的洗錢線索;不利于歸納總結典型案例作案手法和資金交易特征，進而有效開展洗錢類型分析和風險提示。各地反洗錢調查文書、金融機構反饋數據格式不統一，即使在同一省份，也普遍存在調查文書忽視行業差異“一刀切”、同一行業不同機構反饋數據格式不統一、非銀行機構反饋格式無標準等問題，不利于金融機構明確配合調查的具體內容和反饋數據的格式要求，不利于調查人員對數據進行并表分析和電子化處理。

反洗錢調查對策思考

修訂完善法律法規，推動反洗錢調查規范化

一是賦予人民銀行地市（州）中支反洗錢調查權。為緩解中國人民銀行及其省一級分支行調查人員短缺問題，同時也為了調動人民銀行地市（州）中支的工作積極性，建議在《反洗錢法》中賦予人民銀行地市（州）中支反洗錢調查權。二是明確人民銀行對相關特定非金融行業的調查權。建議由中國人民銀行分別會同住建部、財政部出臺規定，明確人民銀行對房地產業和會計師事務所開展反洗錢調查的權力和具體辦法。三是規定案件協查的范圍和程序。案件協查的范圍包括：以《刑法》第120條之一、第191條或者第349條立案的;以《刑法》第312條立案，且上游犯罪危害較大的;其他人民銀行認為需要調查核實的。案件協查的程序為：偵查機關商請協查提供的材料包括商請協助調查函、立案文書和案情介紹等;人民銀行協查后，按偵查機關要求反饋材料即可，無需另行報案。四是完善反洗錢臨時凍結規定。為封堵所有可能轉移資金的渠道，建議將臨時凍結措施的啟動條件放寬至“客戶要求將調查所涉及的賬戶資金劃轉至其他賬戶或者取現”的情形。同時，建議與反洗錢調查權設置相匹配，賦予人民銀行地市（州）中支臨時凍結權，并規定采取臨時凍結措施需經調查行行長或者主管副行長批準。

靈活運用調查方法，推動反洗錢調查策略化

一是增加現場調查方式的運用。充分利用現場調查可直接詢問金融機構工作人員，有利于深入了解情況的優勢，在對重大緊急案件開展調查時優先選擇現場調查方式。另外，考慮到現場調查人力、交通、時間成本較高，可創新運用綜合調查（即現場調查+非現場調查）方式，在詢問、封存等環節采取現場方式，其他環節采取非現場方式。二是根據案件類型和性質選擇調查對象的層級。對金融詐騙等可能存在內外勾結的案件，避開案發地金融機構，選擇在其省級管理機構或總行（部）開展調查。對涉恐、涉黑、涉貪等保密要求較高的案件，要求配合調查的金融機構能在本級機構獲取數據和資料的，不向上、下級機構獲取;能在反洗錢部門獲取的，不向其他部門獲取。

拓寬信息來源渠道，推動反洗錢調查信息化

一是研究數據信息共享標準。從調查實際需要出發，綜合考慮數據的可得性、可用性和保密性，盡快明確反洗錢調查數據的范圍、類型和位置，建立反洗錢調查數據標準。二是推進信息共享機制建設。按照先易后難、先內后外的原則，逐步建立數據信息共享機制。在人民銀行內部，發文規定反洗錢調查從支付結算、征信和外匯管理等部門獲取相關信息的權利、條件和遵循的程序，充分整合利用系統內信息資源;對金融機構，根據需要擴展反洗錢調查所涉及金融業務的范圍，更加關注除銀行存款外其他金融業務的洗錢風險，要求金融機構按照重現交易的要求，完整收集、保存并提供相關數據信息;對其他行政機關，建議在反洗錢部際聯席會議制度框架下，明確相關單位配合提供反洗錢調查數據的責任和使用相關數據的權限，在國家部委層面建立數據信息共享機制，統一下發全國執行。三是搭建數據信息傳輸專線。在中國人民銀行和反洗錢部際聯席會議成員單位間搭建反洗錢數據信息傳輸專線，鼓勵有條件的人民銀行省一級分支行和地市（州）中支與本級相關單位搭建專線。同時，引入信息安全保護制度和技術，依法設置數據查詢權限，全面留存查詢痕跡，做到數據信息使用情況的可查、可控，嚴格保護公民隱私和反洗錢信息安全。

運用高科技分析手段，推動反洗錢調查智能化

當前，與大數據相關的數據挖掘、人工智能和云計算等高新技術日新月異，給經濟社會發展、國家管理、社會治理和人民生活帶來重大而深遠的影響。反洗錢調查工作應把握好大數據發展的重要機遇，運用大數據深度挖掘技術掃描結構化和非結構化數據，利用數據搜索和智能化處理建立數據間的連接關系，通過橫向關聯、縱向穿透式的調查分析對客戶身份、交易背景、交易目的進行綜合判斷，最終實現對關鍵洗錢嫌疑人、關鍵洗錢賬戶和關鍵洗錢交易的精準鎖定。同時，積極運用云計算技術，通過將工作電腦接入特定云計算中心，為大數據調查分析提供彈性可拓展的基礎設備。

建設全國調查平臺，推動反洗錢調查電子化

加快建設全國統一的反洗錢調查平臺，依法設置調查流程，實現調查申請接收、審批立項、通知書制發、金融機構領取反饋、調查分析、向協作單位移交報案、結項歸檔全流程電子化管理。分行業、分業務規范調查標準，針對銀行、證券、保險（壽險、財險）和支付機構（網絡支付、銀行卡收單、預付卡）等不同業務類型的特點，研究設計不同的反洗錢調查通知書模板、可疑主體身份信息模板、資金交易明細模板，在全國范圍內統一調查標準，最大限度實現反洗錢調查的規范性和有效性目標。

（作者單位：中國人民銀行福州中心支行）?