鄉村振興背景下的服務型鄉鎮政府建設

張春照

新時代以決勝全面小康社會和全面建設社會主義現代化強國為目標和價值取向。就鄉村而言，建設富強民主文明和諧美麗鄉村是新時代鄉村振興的使命與擔當，是滿足農民對美好幸福生活的向往的有力保障。鄉鎮政府與鄉村社會聯系密切，構建服務型鄉鎮政府、調動農民主動性與積極性，鄉鎮政府責無旁貸。深刻把握國家治理體系現代化的內涵與意蘊，以鄉村振興與發展為價值導向探索鄉鎮服務型政府建設的有效路徑，是新時代所需。

意蘊與因應：國家治理體系現代化和鄉鎮政府職能轉變

國家治理體系現代化的意蘊與實質。國家制度體系、價值體系與行動體系共同構成國家治理體系。制度體系涵蓋國家經濟、社會、文化、行政等領域的根本制度以及相關的體制機制和政策。以民主、富強、法治、和諧等理念為主要內容的社會主義核心價值觀構成治理的價值體系。行動體系即指國家治理中的政治權力主體和公民權利主體之間的雙向互動體系，在治理實踐中表現為政策的制定與執行，以及機構的設置和功能定位。制度體系是主導，價值體系是方向，行動體系是基礎，三者緊密相連、互為匹配。當然，對于國家治理現代化而言，治理體系的現代化是前提與基礎，治理能力的現代化是關鍵。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。[1]制度體系現代化就是通過對體制機制與法律法規的改革與創新促進治理體制機制、法律法規科學、完善與高效。價值體系現代化天然地和富強、民主、文明、和諧、美麗，自由、平等、公正、法治等理念和價值相聯系。行動體系現代化就是通過完善一個中心、多方參與、協同共治的治理主體體系，構建一個由政黨、政府、企業、社會組織和公民組成的多主體治理格局，其核心是政黨與政府機構的改革和職能的優化。從本質來講，國家治理體系現代化就是通過國家治理制度體系的改革、創新和優化，帶動國家治理行動體系的完善和創新，推動國家治理價值體系的落地生根，進而實現國家和社會的善治。

推動鄉鎮政府職能轉變是大勢所趨。從理論上來看，國家治理現代化，“指的是實現社會自主性和國家自主性有機統一。因為無論是全能國家或是全能政府還是全能市場或全能社會都無法實現現代化國家治理”[2]。國家與社會的協同治理是現代化國家治理模式的發展方向，從社會國家化到國家與社會協調平衡發展是現代化國家治理的歷史演變邏輯。政府是國家治理的主導力量，政府治理現代化是國家治理現代化的重要內容。國家治理體系規定政府職能，國家治理體系現代化要求政府轉變職能。同時，協調多元化的鄉村利益關系要求鄉鎮政府轉變職能。鄉村經濟社會的發展與變化引起鄉村社會的治理結構、治理生態發生變化，出現了多元化的利益群體與多元價值需求的群體。在實際的運行中，鄉鎮政府的工作側重經濟發展，“重經濟、輕管理、弱服務”依然是鄉鎮政府運行的理念，“空化”“虛化”與“錯位”的治理現象主要出現在鄉村公共服務、社會管理以及基礎設施建設等領域。

鄉村振興：服務型鄉鎮政府的價值導向

鄉村振興戰略事關中國特色社會主義現代化建設的成功與否，是黨和國家的一項長期的歷史性任務。2017年，中央農村工作會議明確了鄉村“三步走”的發展戰略。鄉村振興就是補齊鄉村發展短板，破解鄉村不平衡不充分的發展難題，滿足鄉村發展的內生性需求。當前，鄉村振興的最大難題是農民喪失了發展鄉村的自主能力和創造力。如何讓農民成為鄉村振興的真正主體，成為新時代鄉村振興亟需破解的難題。

首先，以突出城鄉融合為理念導向，共建城鄉命運共同體。就城鄉發展歷史來看，發達經濟體在城鎮化發展的不同時期、在不同程度上曾經受了鄉村衰退的歷程，伴隨著鄉村發展和城鎮化的深入推進，逐步走上了鄉村振興與城鄉融合發展的道路。農業發展乏力、農村發展后勁不足、農業勞動人口匱乏，是當前鄉村發展面臨的重要難題。與鄉村聯系最為密切的鄉鎮政府應樹立促進城鄉融合發展理念，以鄉村發展與振興為核心，關注鄉村的公共事務、公益事業以及基礎設施建設，鼓勵和提高農民的組織化程度以及民主參與能力，促進城市與鄉村兩大板塊互融互生，實現城鎮化與鄉村振興的“雙輪”驅動。

其次，以增強農民幸福感為目標導向，彌補鄉村振興短板。在工業化中后期，城鄉二元結構的問題凸顯，社會各種資源與生產要素向工業城鎮聚集，城鄉居民的收入差距較大。2017年，我國城鄉居民收入之比為2.71，但國際通行的城鄉收入之比基本控制在2.0以內。這種城鄉二元結構會抑制鄉村的發展，削弱農民的幸福感、安全感與獲得感，也對城鎮化的持續發展帶來不利影響。構建服務型鄉鎮政府應立足鄉村振興與發展，以增強農民幸福感作為目標導向;轉變農業發展方式，促進農民收入穩定較快增長;提高鄉村服務能力，調動農民參與鄉村振興的積極性和創造性;實施創新驅動戰略，推動農業農村現代化，推動鄉村第一、二、三產業融合發展，實現人與自然和諧共生。

最后，構建以服務為導向的體制機制，推動鄉村振興與可持續發展。鄉鎮政府要通過體制機制的創新與完善，讓農民成為鄉村振興真正的主體;突出服務導向，尊重鄉村自主，確保鄉鎮政府為鄉村的振興與發展提供全方位、立體化的服務，促進城鄉融合協調發展。

治理體系現代化：探索服務型鄉鎮政府建設的有效路徑

樹立服務理念，夯實服務型鄉鎮政府建設的價值體系。鄉鎮政府是中國基層政權的重要組成部分，是國家在鄉村地區的基層行政機關，其在鄉村經濟、政治、社會等領域發揮的作用不容小覷。受傳統計劃經濟思想和人民公社慣性思維的影響，鄉鎮政府在行使職權中時常出現“越位”“缺位”甚至“錯位”的現象。從表面來看，這是由于鄉鎮政府的職能定位不準，但從深層次來看，這種現象產生的主要原因是鄉鎮政府服務理念欠缺，以服務為導向的價值體系不夠健全。價值體系現代化是國家治理體系現代化的重要組成部分。價值體系現代化要求鄉鎮政府樹立服務理念，促進鄉村政治權力的運行，更好保障農民政治權利。“隨著市場經濟的建立和社會改革的不斷深入，我國政府的性質和職能開始出現變化，逐漸由管制型政府過渡到服務型政府，鄉鎮政府作為國家基層政權，也面臨著向服務型鄉鎮政府轉變的問題，構建服務型鄉鎮政府的關鍵是鄉鎮政府的職能轉變。”[3]堅持服務型職能的價值取向，也是黨的性質與宗旨的根本要求。服務理念應作為鄉鎮政府的核心價值，本質來講，服務型政府應是責任、法治、監督、有限政府，同時，從治理效果來看也應是有效政府。就具體運行而言，應讓責任、法治、有限、有效與監督的服務理念成為鄉鎮政府機構、領導以及工作人員的基本工作遵循，以此夯實鄉鎮服務型政府建設的價值體系。

推進機構改革，理順服務型鄉鎮政府建設的行動體系。改革開放40年，中國鄉鎮政府先后進行了6次較大規模調整。受對口設置慣性思維的影響，鄉鎮政府機構普遍膨脹。雖然原則上說機構設置不要求上下對口，但是在行政集權的宏觀體制下，專項資金、項目都由上級部門控制，如果鄉鎮沒有對口部門，就要受種種牽制。[4]應上級部門考核要求，也需要設置對應的部門，有時還會出現一個口號設立一個部門的現象。鄉鎮政府的機構與人員始終都沒有走出“膨脹—精簡—膨脹”的怪圈。鄉鎮政府在職能轉變、機構設置與人員配置等方面與鄉村經濟社會發展不相適應。

行動體系現代化要求權力主體與權利主體的雙向良好互動，干部執政理念、機構設置以及良好政策的制定與有效執行是良好互動的有效保障。鄉鎮政府是中國基層政權與鄉村社會開展政治權力與政治權利互動的平臺。行動體系現代化的核心就是通過機構改革推動政黨與政府職能的優化。“轉變職能是機構改革的主要依據，機構改革則是落實健全轉變職能成果的主要載體。”[5]廣西壯族自治區通過“四所合一”鄉鎮機構改革，紓解服務鄉村“最后一公里”難題，突出鄉鎮政府社會管理和公共服務的職能，大大提升農民生活品質。推進鄉鎮機構改革是構建服務型鄉鎮政府的有效方式和載體。鄉鎮政府的機構改革應重構國家、社會與農民的關系以及城鄉關系，以服務農村、農民與農業為核心。

完善行政體制機制，筑牢服務型鄉鎮政府建設的制度體系。當前，在轉變政府職能、構建服務型鄉鎮政府的過程中遇到一些體制機制的障礙，這影響到鄉鎮政府的權威與合法性。一是鄉鎮政府的管理與監督體制影響到鄉鎮政府的服務效能，二是現行的鄉鎮財政體制制約了鄉鎮政府的服務意愿，三是鄉鎮政府政績考核機制限制了鄉鎮服務型政府建設，四是公共服務的需求表達與反饋機制以及多元供給機制缺乏。

制度體系現代化在國家治理體系現代化中發揮基礎性作用。構建服務型鄉鎮政府、建立以農民為本位的服務理念，需要對鄉鎮政府的管理體制和運行機制進行革新，由全能行政向有限行政轉變，強化鄉鎮政府的公共服務能力。[6]構建公共服務的需求表達、反饋機制以及多元供給機制，使農民的意愿和需求通過制度化方式有效輸入到鄉鎮政府，鄉鎮政府通過反饋與供給機制落實農民的公共需求，這既能提高農民的需求表達意識和政治參與意識，又能提升鄉鎮政府的服務能力與效用。通過改進鄉鎮政府服務績效評價獎懲機制，增加農民在考核評價的話語權，突出鄉村公共服務在鄉鎮政府中的比例，可以調動鄉鎮干部參與鄉鎮公共事務的積極性和主動性。通過完善服務監督機制和管理機制，強化“自下而上”的監督，重視同級人大、農民以及鄉村社會組織的監督，理順“自上而下”的管理，上級政府下放鄉村治理權限給鄉鎮政府，在鄉村振興中發揮鄉鎮政府的更大效用。依照“事權財權相統一”的原則，完善鄉鎮財政供給體制，上級政府應適當下放財權，保證鄉鎮政府履行鄉村治理職能的經費需要，使鄉鎮政府擁有職責范圍內的財政自主權。同時，加大對鄉鎮財政轉移支付的扶持力度，確保鄉鎮政府有權也有“錢”為鄉村社會提供公共服務。

注釋

[1]王浦劬：《國家治理現代化理論與策論》，北京：人民出版社，2016年，第78頁。

[2]孫代堯：《從十八屆三中全會看中國現代國家構建》，《中國特色社會主義研究》，2014年第1期，第8頁。

[3]葉佳靜：《構建服務型政府過程中鄉鎮政府職能轉變研究》，《南方論刊》，2014年第8期，第30頁。

[4]王曉曉：《鄉鎮政府機構改革中存在的問題及對策》，《湛江師范學院學報》，2012年第2期，第104頁。

[5]趙聚軍：《明確政府機構改革的雙重使命》，《中國社會科學報》，2014年第9期，第26頁。

[6]王玲蔚、李寧娟：《新農村建設中服務型鄉鎮政府的構建》，《中共云南省委黨校學報》，2011年第5期，第158頁。

責 編∕刁 娜