如何加強金融控股公司的監管立法

韓開創　劉洪波

縱觀我國改革開放以來金融業的發展歷程，大致經歷了從混業經營到分業經營再到當前綜合經營趨勢日益明顯的過程。尤其是加入世界貿易組織以來，為積極順應經濟全球化、金融一體化的發展潮流， 做大做強金融機構實力，提高金融創新能力和國際競爭力，有條件的綜合經營成為必要和必然，金融控股公司應運而生。

我國金融控股公司的歷史和現狀

早在2002年，國務院批準中國光大集團、中信集團和中國平安集團作為金控試點。2005年，中國銀河金融控股有限責任公司經國務院批準并注冊成立。在此前后部分中央企業和地方大型國有企業通過控股多個持有金融牌照的金融機構等形式積極布局大金融。2008年前后，民營資本控股金融機構趨勢日益明顯。2013年以來，互聯網金融巨頭開啟控股多個金融機構的步伐，成為金融控股公司方陣的重要力量。2018年，金控集團監管首批試點5 家機構為招商局、螞蟻金服、蘇寧集團、上海國際集團和北京國有資本經營管理中心。我國金融控股公司的發展經歷數量由少到多，規模由小到大，影響由弱到強的階段，至此形成了國有金融控股公司與民營金融控股公司同臺競技，傳統金融控股公司與互聯網金融控股公司各展風采的格局。

綜合當前的金融控股公司，按照不同角度，可以進行不同種類的劃分。根據是否經營，可以劃分為經營性金融控股公司與非經營性金融控股公司。其中經營性金融控股公司本身開展金融業務或其他業務，各控股子公司各自開展金融業務。非經營性金融控股公司主要單純對金融機構進行股權管理，自身不直接開展金融業務，各控股子公司各自開展金融業務。根據所有權性質，可以劃分為國有金融控股公司和民營金融控股公司，其中國有金融控股公司又劃分為中央金融控股公司和地方政府主導的金融控股公司。根據載體不同，可以劃分為以金融機構為載體的金融控股公司和以產業資本為載體的金融控股公司。根據金融業務特點的不同，可以劃分為傳統金融控股公司和互聯網金融控股公司。

金融控股公司的風險表現

一般來說，金融控股公司基于其業務模式、運作方式等，除了具有一般金融機構存在的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等，還存在一些特有風險。

傳導性強，易引發系統性風險。金融控股公司一般控股多個金融機構，其中部分金融機構若存在較大風險，往往迅速“發酵”，一旦風險“防火墻”失控，容易傳導至金融控股公司旗下其他金融機構，形成牽一發而動全身的局面，波及面廣，危害性大，處理不當可能引發系統性風險。

關聯性強，易發生利益輸送。金融控股公司的特點在于業務協同，旗下各金融機構為關聯方，業務開展過程中關聯交易難以避免，特別是在金融控股公司的安排或引導下，各關聯金融機構之間通過借款、擔保、共享內幕信息、虛假交易等多種方式監管套利、操縱利潤、美化業績、規避監管、轉移或隱匿資產，進行利益輸送。

重復性強，易影響資本安全。金融控股公司的資本安全或資本風險承受能力與資本金的規模密切相關，而金融控股公司及其旗下金融機構由于股權結構復雜，內部交易頻繁，資本金被重復使用或計算風險較大進而影響資本充足率，而如果以負債資金、理財資金等非自有資金進行虛假注資、循環注資或抽逃出資等更是間接提高財務杠桿，再加上金融控股公司還可能通過其股東地位轉移利益，這將導致資本充足率與風險承受能力不相符，對資本安全具有較大影響。

壟斷性強，易發生不正當競爭。金融控股公司具有旗下各金融機構持有不同金融牌照的天然優勢并占據整體業務成本相對較低的有利地位，可以為客戶同時提供多元化金融領域業務的“打包服務”，其服務費用相對較低，服務內容更加豐富， 對客戶具有很強的吸引力，非金融控股公司旗下的普通金融機構相對而言處于劣勢。金融控股公司在資本、規模、人才等多重優勢下更容易實現驚人的擴張速度與規模，急劇占據較大市場份額，形成一定程度的市場支配地位，進而利用其影響力對市場公平競爭等產生不利影響，甚至影響金融業的健康發展。

監管現狀與立法思考

監管機構早已注意到金融控股公司的相關風險，并且采取了相關監管措施， 在政策層面和監管層面已經開展了建設工作。

2003年原中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“原中國銀監會”）、原中國保險監督管理委員會（以下簡稱“原中國保監會”）及中國證券監督管理委員會（以下簡稱“中國證監會”）簽署并在監管聯席會議上通過《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，規定了對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則。

2012年中國人民銀行、原中國銀監會、中國證監會、原中國保監會、國家外匯管理局共同編制《金融業發展與改革“十二五規劃”》，強調加強綜合經營機構的并表管理和全面風險管理。建立健全金融業綜合經營風險監測體系和有效的“防火墻”制度。

為進一步加強金融監管協調、補齊監管短板，2017年國務院金融穩定發展委員會成立，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，其主要職責包括統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項等。

2018年中國人民銀行和中國銀行保險監督管理委員會、中國證監會共同發布《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，對非金融企業投資金融機構加強監管。同年，中國人民銀行等九部委共同編制的《“十三五”現代金融體系規劃》進一步強調金融綜合經營試點必須在實施總體分業經營為主和嚴格監管前提下進行。

雖然監管機構已經采取相關措施，然而監管立法存在短板是不爭的事實。為規范金融控股公司有序發展，實現對金融控股公司監管有法可依，加強對金融控股公司的監管立法顯得尤為迫切。考慮到金融控股公司發展現狀，且監管立法關乎相關主體的持續經營，影響金融機構的股權穩定，甚至引發金融業的洗牌與重整，因此金融控股公司監管立法工作要立足現實， 著眼長遠，突出重點，有的放矢。

一是立法目的應清晰準確。立法就是在矛盾的焦點上“劃杠杠”，從目前情況分析，以金融機構為載體的金融控股公司相對較為規范，風險相對較小，立法和監管重點在于防止其監管套利;以產業資本為載體的金融控股公司已經爆發了不少風險，規范程度需要加強，立法和監管重點在于防止其利益輸送;互聯網金融控股公司創新意識和服務意識很好，潛在風險不容忽視，立法和監管重點在于防止其通過技術手段變相突破金融監管底線。

二是法律層級應準確定位。金融控股公司本身作為一種金融機構，其影響力、重要性以及對其規制程度不應低于一般商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構，對應的對其監管立法層級也不應低于《商業銀行法》《證券法》《保險法》等法律，最低應由全國人民代表大會常務委員會制定專門法律。但考慮到當前監管的急迫性與立法程序的繁雜性，同時兼顧現實情況的復雜性，可以先由中國人民銀行經國務院同意發布監管辦法，待時機成熟后再由全國人民代表大會常務委員會制定金融控股公司法。

三是監管職能應協同整合。金融控股公司監管立法意味對分業經營監管體系的立法層面的突破，勢必對當前已經形成的較為穩定的分業監管體系產生一定程度的沖擊。建立在金融控股公司監管立法基礎上的監管體系，一方面要吸收當前分業經營監管體系的積極做法和豐富經驗，銀行、證券、保險相關領域主要監管機構繼續在其職責范圍內加強對金融機構的縱向監管，持續發揮行業組織自律管理作用， 進而提高金融機構穩健經營水平;另一方面要總結現在監管體系的不足，與現有監管體系良性互動，結合金融控股公司的特點，構建以中國人民銀行為核心監管機構的監管體系，著重對金融控股公司進行監管以及對相關金融機構的橫向監管，推動機構監管和功能監管協同。因此，金融控股公司監管立法要準確定位監管機構職能，明確監管機構分工協作，減少職能重合與沖突，實現各監管機構監管職能的協同與整合。

四是適用對象應明確清晰。金融控股公司監管立法的重要適用對象是金融控股公司，首要解決的就是金融控股公司的法律界定問題，應明確哪些屬于金融機構，控股哪些金融機構以及在何等情形下才能構成金融控股公司。對金融控股公司的法律界定應當準確、清晰，減少模糊化的表述，充分考慮金融控股公司已經大量存在且情況各異的既成事實，合理使用立法技巧，化解立法難題，達成立法目的。同時應有打破利益藩籬的決心，突破分業監管難題，對已經存在的但可能影響立法公平、公正的情形，要站在客觀中立的角度，考慮法律前瞻性與權威性，嚴格立法，拒絕為特例“開口子”，適用對象應適應監管立法，而非監管立法主動適應適用對象。通過明確適用對象，將所有金融控股公司納入監管體系中，從而做到監管執法有法可依，防范“漏網之魚”。

五是主要內容應具體詳細。金融控股公司監管立法的主要內容應當包括制定目的、適用范圍、主管機關、準入及退出、信息披露、內部隔離、公司治理、股東資質、業務及財務要求、董監高任職要求、罰則等。主要內容要突出金融控股公司監管要點，充分考慮金融控股公司的特殊性和特定風險，涵蓋監管工作和金融控股公司日常經營的主要方面，尤其是明確市場準入退出、設置資產負債率要求、強化資本充足率等，形成完整閉環，具有可執行性、針對性、科學性。當然，在立法方式上，部分內容也可以在《商業銀行法》《證券法》《保險法》等相關金融立法上予以規定，避免金融控股公司監管立法的內容過于冗雜。與此同時還要及時修訂銀行、證券、保險等相關法律與金融控股公司監管立法主要內容相沖突的相關規定。做到上位法和下位法、普通法與特別法的內容整體一致、相輔相成，盡可能避免內容沖突，保障立法內容的嚴肅性與監管格局的統一性。

六是具體適用應規范有序。金融控股公司監管立法應明確金融控股公司是持牌業務，未經許可不得從事金融控股公司才可以開展的活動，不得在公司名稱中使用“金融控股”等字樣，新設金融控股公司直接適用最新規定。但對立法前事實上已構成金融控股公司但可能無法滿足最新監管要求的，如何過渡和規范考量立法者和執法者的智慧。考慮到監管立法完成將進一步強化金融控股公司特許經營機構地位，因此應要求現有所有控股金融機構數量、業務等相關指標、特征等初步符合金融控股公司要求的相關主體重新提交申請材料，對于經審核符合監管要求的，予以發放牌照;對于不符合相關要求的，應當給予合理的過渡期，要求相關主體在規定時間內整改，對于整改后符合要求的應當發放牌照;對于整改后仍不符合要求或自始不可能符合要求的，在維護金融機構和金融市場穩定的前提下，制定相應的退出計劃，有序規范清理“存量違規”，實現平穩過渡與轉型，保護投資者合法利益。當前，在循序漸進的立法過程中，還應當鼓勵相關從事實業的企業作為金融控股公司試點，試點有利于探索實業與金融的結合模式，解決企業融資難題，支持對資金需求較大項目順利實施，為經濟脫虛向實、高質量高速度發展提供強力支撐，為金融控股公司的發展、監管、立法積累有效素材。

金融業的健康發展依賴于完善的法治，金融控股公司監管立法將會是我國金融監管史一座里程碑，正式開啟綜合經營的大門，實現從分業經營到綜合經營試點再到全面綜合經營的轉變，有利于進一步強化金融控股公司的公司治理和內控監督，推動金融控股公司穩健經營，化解系統性風險，促進我國金融業健康持續發展，為我國躋身世界金融強國奠定監管基礎與法治保障。

（作者單位：九州證券，中國證監會）