安徽省創業投資引導基金的發展建議

文/郝柏遠（上海交通大學凱原法學院）

政府設立的創業投資引導基金（以下簡稱創投引導基金）又被稱為“母基金”，它主要指政府出資，并吸引相關的金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以債權或者股權等方式投資創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創新創業的專項資金。2007年科技部和財政部共同設立國家創投引導基金，安徽省也隨之啟動了創投引導基金建設工作，自2009年起設立了10億元的創投引導基金，首次在國內采用政府采購招標的方式確定引導基金管理人和招募社會資金。“十二五”期間，安徽通過財政投入的方式，設立了8個億的創投引導基金，成功引導并組建了18個創投子基金，其總資產規模高達54.7億元。[1]

一、安徽省創投引導基金的發展目標與方向

1.與國家宏觀政策相協調

當前，我國宏觀經濟下行壓力較大，同時大中專畢業生數量逐步增加，為緩解就業壓力，優化產業結構，發展高新技術等，國家倡導大眾創業，萬眾創新。2013年《公司法》修改，取消了一系列設立公司的門檻。國家還密集出臺了針對普通民眾創業的一系列扶持措施，如資金、場地、技術、稅收等。安徽省創業投資引導基金的設立與發展必須要按照國家的要求，發揮好示范作用，積極引導社會資本進入創業投資領域。除了資金扶持外，政府還應完善創業配套服務，按照市場化運作模式積極穩妥地推進安徽省創業投資發展，促進創新創業。

2.促進經濟社會高質量發展

2014年，安徽省正式被劃至“長三角”，合肥成為長三角城市群副中心城市，2017年1月獲批建設合肥綜合性國家科學中心。眾多利好政策有利于合肥乃至整個安徽的科技創新發展。創新引導基金在運作過程中要有所側重。區域上側重高新技術企業與產業比較發達的合蕪蚌地區和高校科研院所集中的城市。行業領域重點關注新能源汽車、智能語音、顯示產業、集成電路、工業機器人、現代醫療和醫藥等，促進量子及前沿技術等科技成果轉化和產業化。對與人工智能產業相關的智能芯片、智能終端、電子商務、大數據、云計算、數字創意、移動傳播等數字經濟產業也應當予以關注。[2]引導基金在完成政策性目標的同時應當促進全省經濟社會高質量發展。

二、安徽省創投引導基金的發展建議

1.堅持政策性引導作用為先

2008年10月國務院辦公廳發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》將引導基金定位為彌補市場失靈，這突出了其引導作用：一是引導各類社會資金向創業投資產業聚集；二是引導聚集后的資金投資方向，要重點扶持初創期企業。安徽創投引導基金應引導資金投向創業投資產業、安徽省特色產業及重點新興產業的創業項目，重點扶持安徽省內的初創期企業，把投資階段主要集中于缺乏資金的種子期和初創期。

2.優化投資項目選擇機制

創業風險投資是把資金投向失敗風險很高的高新技術及其產品研究和開發領域，以期成功后取得高資本收益的一種商業行為[3]。因此，選擇優秀的項目進行投資至關重要。一是與安徽省各高校院所建立新技術新產品信息互通機制。各高校和科研院所都有自己的優勢學科與重點研究方向，創投引導基金應當與它們建立創新信息互通機制，建立專門針對高校及科研院所創新創業的小型投資子基金，該子基金對于高校、科研院所的新技術、新商業模式等及時予以評估，符合投資條件的及時對其進行投資孵化，保障新技術新創意的社會價值和經濟價值最大化。二是完善對創業公司直接投資外的綜合配套服務。創投引導基金可引導子基金逐步嘗試市場化運作方式，為創業企業提供管理、技術、財務、法律等服務，幫助符合條件的企業獲得融資擔保、融資租賃、股權投融資等金融服務。創投引導基金及其子基金也可以作為中間人，成為創業公司與商業銀行、證券公司等金融機構之間聯系和個性化金融服務的橋梁。

3.健全監督管理機制

我國設立的政府性風險投資機構是在參考國外投資經驗并結合我國實際情況下為了填補市場失靈而出現的，創投引導基金所使用的資金大多來自于財政資金，因此具有公共屬性，且創投引導基金參與建立的子基金直接面向市場風險極大的創業風險投資領域。合理高效地對創業投資活動進行監督，以保護投資者的權益始終是核心問題。因此，加強對創投引導基金投資鏈條的監管非常有必要。應當從以下幾個方面解決監管問題。首先，國有創投引導基金的產權歸屬于全民，存在產權主體缺失的問題，必須以產權主體多元化為手段加強內部監督。其次，出資方派駐產權代表作為基金投資公司的董事會成員，行使股東權利，監管基金所投資的項目，避免或減少委托所產生的風險。最后，參股子基金或創業投資企業要建立定期財務審計制度、信息披露制度以加強對子基金的監管。下面對產權主體的多元化、信息披露制度、財務和法律審計制度分別闡述。

（1）產權主體的多元化

嘗試改變目前政府性國有創業風險投資機構中國有獨資與國有控股的產權占絕對性控制的股權結構，引入更多的產權主體，賦予社會資本方更大的管理自由和權利。當產權主體多元化后，投資機構經營情況受到關注，有利于提高對企業運營管理的監督約束。當管理人員業績不達標時就會產生壓力，促使管理人員實現機構價值最大化。此外，引入多個產權主體也有利于朝著市場化運作的方向發展。

（2）實行信息披露制度

信息披露制度是一項使投資者可以充分了解上市公司運營情況從而保障投資者利益的制度。信息披露包括發行前的披露和上市后的持續信息公開。根據曾穎和陸正飛的研究顯示，信息披露的總體質量能夠影響上市公司的股權融資成本，信息披露質量較高的上市公司股權融資成本較低。[4]

政府性創投引導基金既有商業性質又有公共性質。另外，由于子基金的資金來源廣泛，母基金對子基金的出資以及運營的信息公開有利于子基金更好的吸收社會資金，實現財政資金對社會資金的撬動作用。所以，創投引導基金的相關經營管理情況有必要向社會公開，接受監督。一是創投引導基金及子基金應當定期將其經營數據、財務報表、設立子基金信息等向社會披露，政府相關國有資產管理部門應當聘請專門機構對數據信息進行考核評估并向全社會公布。二是對子基金投資的創業公司或者創業項目應按照法律法規的規定，將應當向公眾公開的信息公開，對法律不要求公開的信息可引導其自愿進行公開，采取實行強制信息披露與自愿信息披露相結合來實現信息披露制度的落地。

（3）強化財務審計制度

對創投引導基金的財務審計制度應當圍繞政策性和經營性兩大目標來確立審計方案。首先，應當對資金使用效益進行評估，主要關注其對社會資本的撬動作用發揮效果和資金使用情況，重點關注資金使用收益情況以及創投引導基金日常內部運營管理的開銷。其次，對創投引導基金投資到具體企業以及項目上的資金使用情況進行審計。一方面關注創投引導基金的相關投資信息，分析其對子基金的投資，如扶持模式及其規模、參股設立子基金的數量及類型、投資的行業分布和扶持目標企業的特征等。這對審計人員把握該創投引導基金的總體情況、尋找下一步審計工作重點、制定審計實施方案和設計審計程序等具有重要的指導作用。另一方面，利用數據技術，將審計部門數據與工商、稅務、法院等機構掌握的數據信息打通，進行多維度的深度挖掘分析，以期對子基金所投資企業的情況予以充分審計。[5]最后，不論是創投引導基金投資子基金，還是子基金投資具體的企業和項目，各方的權利義務都是根據投資合同、協議和各類文件所確定的，所以投資風險會體現在這些文件上。因此，應對這些文件在簽署前進行審核，簽署后核查時可以對文件中創投引導基金及子基金的權利義務規定是否合理、是否符合政策和經營雙重目標進行評估。對各類文件中不合理、不合法的地方，要及時地提示風險，加以修改。

4.細化激勵機制

《安徽省創業（風險）投資引導基金實施辦法》中規定了激勵機制，激勵條款比較完善，但僅僅做了原則性規定，應當加以細化。一是對創投引導基金管理人員考核激勵。《辦法》中規定了管理費，除了費用之外，應當為管理人員營造一個較穩定的管理環境，保證管理人員可以在較長的一段時間內進行管理，根據其能力及時續約。二是對社會資本及子基金管理者激勵。為了吸引社會資本參與創業投資，必須建立針對社會資本方激勵制度。針對風險補償，除了現有規定，關鍵應在實際操作中堅持“讓利于民”的原則。在實際運作中，針對個人投資者，可以考慮為其提供一定的保障收益，對于法人資本投資者，可以考慮為其提供融資擔保等。當創業企業發展到一定程度退出時，創投引導基金適時退出，將所持有的份額以優惠條件優先轉讓于社會資本方。對子基金管理者實行支付管理費和業績報酬兩種方式對其進行相應的獎勵。三是對于創業團隊的激勵。子基金在對創業企業進行投資時應當在投資協議中規定相關的激勵條款，鼓勵創業團隊努力工作，勤勞創業，將個人的利益與創業企業前景、個人的利益與子基金、母基金的利益結合起來。

三、結語

安徽省創投引導基金設立以來，發揮了良好的杠桿作用，引導社會資本進入創投領域，促進了安徽省創新創業發展。安徽省創投引導基金應在發展的基礎上不斷健全完善相關制度，從考核與監管機制、激勵機制等方面著手，努力構建一個政府創投引導基金有序引導、社會資本有序進入、創業投資有序開展，最終形成以政策為引導、以市場為中心的良好的創業投資大環境。