新時(shí)期山西省總規(guī)改革的探索與實(shí)踐

馬 曉 婷

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程設(shè)計(jì)中心，山西 太原 030012)

1 新時(shí)期總規(guī)改革的背景

黨的十九大報(bào)告提出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是對中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代作出的實(shí)事求是的重大判斷。這也要求城市總體規(guī)劃的編制工作需密切圍繞我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變作出回應(yīng)，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議、十九大、中央農(nóng)村工作會(huì)議、十九屆三中全會(huì)、《國務(wù)院6號文件》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等一系列會(huì)議召開和文件頒布都成為新時(shí)期規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變、總規(guī)改革的時(shí)代背景。

2 山西省縣(市)總規(guī)編制的新要求

為順應(yīng)時(shí)代潮流，指導(dǎo)和規(guī)范全省縣(市)總規(guī)編制工作，山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2017年6月頒布《山西省縣(市)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》，要求新時(shí)期山西省縣(市)城鄉(xiāng)總規(guī)更加注重規(guī)劃實(shí)施評估工作、城市自身規(guī)律研究、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善和提升、城鄉(xiāng)公共安全、城鄉(xiāng)特色塑造、規(guī)劃的剛性管控與實(shí)施彈性、規(guī)劃實(shí)施考核八方面內(nèi)容。

3 原平總規(guī)的實(shí)踐：改革與創(chuàng)新

《原平市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2018年—2035年)》作為山西省第一個(gè)按照《山西省縣(市)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》編制，并按照新要求通過規(guī)劃綱要審查的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，對城鄉(xiāng)總規(guī)改革進(jìn)行了深入探索與實(shí)踐，對下一步山西省其他縣(市)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制具有一定的示范和引領(lǐng)作用。

3.1 項(xiàng)目概況

原平市位于山西省北中部，忻州市中部，東臨旅游勝地五臺(tái)山，西靠寧武，南與忻州、定襄為界，北接代縣、朔州，全市總面積2 571 km2。原平市是“山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行試點(diǎn)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)”，是全國三大氧化鋁生產(chǎn)基地之一、全國最大替代進(jìn)口密封件生產(chǎn)基地、全國著名酥梨生產(chǎn)基地、全國重要商品糧基地、全省電網(wǎng)南北聯(lián)絡(luò)中心樞紐，原平市被譽(yù)為“三班故里、慧遠(yuǎn)故里、晉賢故里、將軍之鄉(xiāng)、書畫之鄉(xiāng)、詩歌之鄉(xiāng)、散曲之鄉(xiāng)、酥梨之鄉(xiāng)”。

3.2 規(guī)劃重點(diǎn)

基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、底線約束、統(tǒng)籌發(fā)展、彈性轉(zhuǎn)型、內(nèi)涵增長等發(fā)展理念，通過重塑節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢、提高承載能力、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體、提升生態(tài)質(zhì)量、挖掘文化魅力等六大發(fā)展策略，實(shí)現(xiàn)交通提升、產(chǎn)業(yè)活化、中心培育、特色塑造四大重點(diǎn)。

3.3 特色創(chuàng)新

在新時(shí)期總規(guī)改革的背景下，從規(guī)劃理念、編制方法、成果應(yīng)用三大方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新，使本版總規(guī)能夠成為可實(shí)施性總規(guī)，即對下位規(guī)劃、對建設(shè)、對管理涉及的普遍性問題作出規(guī)定，對規(guī)劃管理，建設(shè)過程中遇到的普遍性問題在總規(guī)中技術(shù)性和政策性地解決或作出回應(yīng)與規(guī)定。

3.3.1規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變

《原平市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2018年—2035年)》規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在從單方偏重到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出全域覆蓋；從空間擴(kuò)張到堅(jiān)守底線，實(shí)現(xiàn)剛性傳導(dǎo)；從物質(zhì)空間到以人為本，關(guān)注民生民聲。

1)從單方偏重到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出全域覆蓋。對全域的城鄉(xiāng)用地進(jìn)行統(tǒng)一梳理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)、生產(chǎn)、生活用地，并將滹沱河城鎮(zhèn)密集區(qū)作為全市城鎮(zhèn)化重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，統(tǒng)籌完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，引導(dǎo)城市從城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在此基礎(chǔ)上，從市域—次區(qū)域—中心城區(qū)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃全覆蓋，尤其對滹沱河城鎮(zhèn)密集區(qū)的生態(tài)脈絡(luò)進(jìn)行研究，梳理生態(tài)基底，因山就水，借助于自然地勢，構(gòu)建以滹沱河干流串聯(lián)六大支流的河網(wǎng)水系，串聯(lián)水岸豐富的歷史文化、濕地、農(nóng)田林網(wǎng)等資源，建立山脈、水脈、林脈、田脈、文脈“五脈合一”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不斷提升公共空間的吸引力。依托現(xiàn)狀生態(tài)斑塊，結(jié)合人文和景觀特色，塑造沿溝湯泉、陽武汀洲、五峰清音、崞山疊翠、天涯石鼓、同川梨園等優(yōu)質(zhì)生態(tài)景觀節(jié)點(diǎn)。

2)從空間擴(kuò)張到堅(jiān)守底線，實(shí)現(xiàn)剛性傳導(dǎo)。依據(jù)資源環(huán)境條件容量、生態(tài)控制要素，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要，科學(xué)劃定了原平市中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各鎮(zhèn)的開發(fā)邊界，并利用Arc GIS軟件將三線(永久基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)進(jìn)行矢量制圖。根據(jù)三線，劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，明確水域、防護(hù)綠地、主要公共綠地、重大設(shè)施等要素內(nèi)容，對核心要素進(jìn)行剛性管控。在此基礎(chǔ)上，將滹沱河城鎮(zhèn)密集區(qū)分區(qū)功能進(jìn)行細(xì)化，對下一步用地開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格控制。

3)從物質(zhì)空間到以人為本，關(guān)注民生民聲。“以人為本”是新時(shí)期總規(guī)改革的基本要求，百姓的民聲是城市發(fā)展的最基本訴求，也是規(guī)劃順利實(shí)施的前提基礎(chǔ)。項(xiàng)目組制定了公眾問卷調(diào)查，仔細(xì)斟酌各問題選項(xiàng)，通過微信平臺(tái)、百度貼吧、實(shí)地發(fā)放進(jìn)行問卷調(diào)查、結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析，并將調(diào)研結(jié)果作為規(guī)劃編制的重要依據(jù)。在規(guī)劃編制過程中，針對具體細(xì)微問題實(shí)地走訪，與百姓深入交流，對規(guī)劃涉及的重大問題與民眾、利益相關(guān)人座談，力求本次規(guī)劃成為一個(gè)百姓看得懂、百姓敢暢言、百姓能認(rèn)可的規(guī)劃。

3.3.2編制方法的轉(zhuǎn)變

《原平市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2018年—2035年)》編制方法的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在從目標(biāo)導(dǎo)向到問題導(dǎo)向，強(qiáng)化規(guī)劃評估；從多規(guī)分立到多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖。

1)從目標(biāo)導(dǎo)向到問題導(dǎo)向，強(qiáng)化規(guī)劃評估。評估從體系到各類用地，從面到點(diǎn)，剖析城市各項(xiàng)規(guī)劃在技術(shù)體系、管理體系、實(shí)施機(jī)制上的完整性，科學(xué)性和有效性，城市政府在城市規(guī)劃實(shí)施履職情況，市民、企業(yè)、投資人對城市規(guī)劃建設(shè)管理的滿意度。以此通過評估總結(jié)城市規(guī)劃實(shí)施的成就、經(jīng)驗(yàn)，查找存在的突出問題和建設(shè)失誤，深入探究原因，明確本次城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制的思路和需要解決的重要問題，真正做到“望聞問切”。

2)從多規(guī)分立到多規(guī)融合，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖。深入領(lǐng)悟黨十九屆三中全會(huì)作出的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化總規(guī)改革力度。將各部門提供的矢量圖形落位疊加、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，并落實(shí)開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的精確落圖。

3.3.3成果應(yīng)用的轉(zhuǎn)變

通過構(gòu)建可考核指標(biāo)體系、打造基本功能單元、彈性調(diào)控用地，進(jìn)一步形成一個(gè)可實(shí)施規(guī)劃。在全域?qū)用孢M(jìn)行區(qū)域空間彈性管制，在建設(shè)用地總規(guī)模一定的情況下，允許部分建設(shè)用地在城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)邊界以內(nèi)進(jìn)行適量彈性調(diào)整。預(yù)留一定的彈性白地以應(yīng)對未來項(xiàng)目的不可預(yù)測性，同時(shí)設(shè)置負(fù)面清單，要求對生態(tài)環(huán)境有影響的產(chǎn)業(yè)不得入駐，保護(hù)功能組團(tuán)的自然本底與生態(tài)吸引力。

4 總結(jié)與反思

本文以原平市總規(guī)為例，探索并總結(jié)了新時(shí)期山西省總規(guī)改革的應(yīng)對方法，包括規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，編制方法的轉(zhuǎn)變，成果應(yīng)用的轉(zhuǎn)變?nèi)髣?chuàng)新版塊。可見新時(shí)期，總規(guī)編制更加要求做好統(tǒng)籌、守好底線、做好存量、關(guān)注民生；更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃評估工作、多規(guī)合一；更加關(guān)注實(shí)施、行動(dòng)計(jì)劃，從而使新時(shí)期的總規(guī)成為一個(gè)可實(shí)施的總規(guī)。

以上是項(xiàng)目組歷時(shí)兩年半通過《原平市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2018年—2035年)》編制工作對新時(shí)期山西省總規(guī)改革的探索成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。每個(gè)城市不盡相同，各有特色，本文的研究希望能對新時(shí)期總規(guī)編制工作引發(fā)思考，提供借鑒。